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Subvenciones a residentes en transporte aéreo: La importancia de elegir un buen mecanismo¹

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De Ginés de Rus (ULPGC, UC3M y FEDEA) y M. Pilar Socorro (ULPGC)

En cualquiera de los vuelos de hoy entre Madrid y Las Palmas de Gran Canaria, por un billete de ida y vuelta (idéntico en sus condiciones) por el que el residente canario haya pagado 100 euros, el no-residente habrá pagado 400 euros. Con independencia de su lugar de residencia, la aerolínea habrá ingresado 400 euros por cada viajero. En el caso del residente, los 300 euros restantes los pone el contribuyente. En el mismo vuelo, por otro residente que haya optado por una tarifa flexible de 200 euros, la aerolínea habrá ingresado 800 euros. Los 600 euros restantes van a cargo del contribuyente.

Esta subvención ad valorem del 75% del precio del billete (aplicable a cualquier vuelo nacional desde/a un territorio no peninsular) ha sido analizada recientemente por la CNMC (aquí), el Ministerio de Transportes y la AIReF (aquí). El interés por analizar esta política surgió tras el aumento del descuento desde el 50% al 75% en 2018 (desde 2017 para todos los vuelos interinsulares), y las quejas de los gobiernos canario y balear por las subidas de precios que se produjeron tras el aumento de la subvención. Una vez finalizados estos estudios, la conclusión del Gobierno es que se mantiene el mecanismo de subvención ad valorem vigente, a pesar de que la partida presupuestaria correspondiente pasó de 324 millones de euros anuales a 730 tras dos años de aplicación del 75% de subvención. A la recomendación contenida en el informe de la AIReF de utilizar una subvención fija por billete y ruta, el Gobierno responde que dichos informes, informes son, y que descarta “una modificación del sistema actual”.

Más allá del interés directo que uno pueda tener con respecto a esta política, su análisis muestra la utilidad de la evaluación económica de las políticas públicas, y el papel complementario del análisis económico del problema, y el contraste, con microdatos, de las conclusiones que se desprenden de dicho análisis (en una entrada próxima, Ángel Martinez Jorge explica el estudio econométrico que forma parte de la evaluación de esta política). También para evidenciar las dificultades de modificar un mecanismo establecido cuando las circunstancias políticas no son favorables.

¿Por qué se subvenciona el precio de los vuelos a los residentes en Canarias, Baleares, Ceuta y Melilla? Supongamos que la lejanía, la fragmentación territorial, etc., así lo aconsejan, y que de esta manera se garantiza una conectividad aérea razonable a precios asequibles. Supongamos, además, que el mercado, a pesar de la alta densidad existente en la mayoría de las rutas afectadas, produce un equilibrio no deseable desde algún criterio social que damos por bueno.

No discutimos aquí el objetivo de la política. Lo tomamos como dado. Es nuestro punto de partida para analizar la manera en que se aplica dicha política, los efectos económicos que produce el mecanismo elegido, y su comparación con un mecanismo alternativo que permite conseguir el mismo objetivo de manera más eficiente. Finalmente, comentamos de forma sucinta los impedimentos que existen para introducir un mecanismo alternativo superior.

En nuestro modelo (aquí) analizamos, partiendo de una situación de equilibrio sin subvención, los efectos que tiene la introducción de una subvención ad valorem en el precio (de residentes y no residentes) y en el gasto público. Estos resultados los comparamos con los que se obtendrían con una subvención específica (cuantía fija) que produjera el mismo efecto que la subvención ad valorem (mismo efecto sobre el precio que finalmente paga el residente o, alternativamente, mismo efecto sobre las arcas públicas). Utilizamos dos situaciones extremas en lo referente a la estructura de mercado: una situación en la que ninguna aerolínea operando en la ruta tiene poder de mercado (un caso asimilable al de competencia perfecta), y una situación en la que una única compañía aérea opera en la ruta sin sustitutivo alguno. La estructura de mercado real en cada ruta estará entre estos dos casos polares de competencia perfecta y monopolio.

Otro elemento determinante en el análisis es la cuota de los no residentes en la ruta (o mejor en cada vuelo) ya que, incluso en una situación de monopolio, el ejercicio de poder de mercado tras la introducción de la subvención al residente se vería sensiblemente limitado si los no residentes tuviesen un peso significativo. Los efectos en precios y cantidades dependerán, además del grado de competencia y el porcentaje de los no residentes, de las funciones de demanda de los residentes y los no residentes y de los costes de operación de las aerolíneas, entre otras. En términos prácticos, la desagregación por ruta y periodo de tiempo es esencial, si queremos evaluar los efectos económicos de las subvenciones. Mientras que el porcentaje de residentes en las rutas interinsulares es bastante similar (en torno al 87% en las rutas interinsulares canarias y al 77% en las rutas interinsulares baleares), este porcentaje varía mucho en las rutas nacionales no interinsulares, con un rango que va desde el 13,7% al 78,6%. Los modelos empíricos que emplean datos agregados no ofrecen suficiente información para distinguir las rutas en las que la política está resultando eficaz de aquellas en las que la política está produciendo efectos adversos significativos.

El análisis muestra que en un mercado competitivo los dos tipos de subvención producen el mismo efecto, siendo irrelevante el peso del segmento no residente. En el caso del monopolio, por el contrario, las diferencias pueden ser importantes, especialmente en aquellas rutas en las que el porcentaje de residentes es muy alto. Supongamos a efectos ilustrativos, una ruta en la que todos los viajeros son residentes y el coste marginal es constante. Si se introduce una subvención del 75%, la disposición a pagar se multiplica por cuatro para cualquier cantidad demandada, el precio subvencionado es marginalmente inferior al inicial, el nuevo precio de equilibrio se cuadriplica con respecto al subvencionado, y la compañía se apropia prácticamente la totalidad de la subvención. En el caso de una subvención específica, un mínimo descuento produciría el mismo efecto sobre el precio que finalmente pagan los residentes cuando se aplica una subvención del 75%. Con la específica, los no residentes mejoran porque los precios para ellos no subirían tanto, y también mejoran los contribuyentes al reducirse el gasto público.

La Figura 1 representa la situación inicial sin subvención en la que el precio que pagan residentes y no residentes viene dado por A continuación, se comparan los efectos de introducir una subvención ad valorem de valor σ con una subvención específica  s equivalente, es decir, que dejaría a los residentes pagando el mismo precio final Como puede observarse, con una mínima subvención específica podrían alcanzarse los mismos resultados sobre el precio de los residentes que con la subvención ad valorem. Sin embargo, el efecto sobre el precio que pagarían los no residentes y la carga de los contribuyentes serían radicalmente distintos:

Figura 1. Equilibrio con subvenciones para residentes: el caso de monopolio

Los principales resultados del modelo, susceptibles de ser contrastados con el análisis econométrico son:

• Cuanto mayor sea el nivel de competencia en la ruta, más eficaz será la subvención a residentes.

• Con poder de mercado, la subvención ad valorem es equivalente al uso combinado de una subvención específica más una subvención a los beneficios. Por tanto, aunque una subvención específica de lugar al mismo precio para los residentes que la subvención ad valorem, la subvención ad valorem aumenta el poder de mercado del monopolista y, por tanto, hace que la compañía aérea cobre un precio más alto, lo que se traduce en beneficios extraordinarios para las aerolíneas, precios más altos para los no residentes y mayor gasto público.

• Con la subvención ad valorem, cuanto más alto es el precio del billete, mayor es la subvención. Esto implica, en primer lugar, que con la subvención ad valorem las compañías aéreas tienen un incentivo menor para ser eficientes en costes y cobrar precios más bajos. En segundo lugar, tienen menor incentivo para invertir en tecnologías que permitan reducir costes. En tercer lugar, cuanto menos eficiente en costes es la compañía aérea, mayor subvención recibe. Por último, los pasajeros que compran billetes más caros reciben una subvención mayor.

• La diferencia entre la subvención ad valorem y la subvención específica equivalente es mayor cuanto más alta es la proporción de pasajeros residentes en la ruta y menos importante es la demanda de los no residentes para las compañías aéreas (ya sea porque su disposición a pagar es baja o porque su demanda es muy inelástica con respecto a los precios).

• Por todas estas razones, la primera conclusión es que fomentar la competencia en la ruta es la política prioritaria; y la segunda, que una subvención específica es superior a una subvención ad valorem, especialmente en las rutas en las que haya un bajo nivel de competencia (intra o intermodal) y una baja proporción de pasajeros no residentes.

•  La subvención específica equivalente, la que implica el mismo precio para los residentes que la subvención ad valorem (o, alternativamente, el mismo gasto público), depende de las características de la ruta, tales como el nivel de competencia, la proporción de pasajeros residentes, las funciones de demanda de los residentes y los no residentes y los costes de operación de las compañías aéreas, entre otras. Estas características de la ruta, en especial las funciones de demanda de los residentes y los no residentes, pueden ser diferentes en distintos períodos del año. También debemos tener en cuenta que los costes de operación de las compañías aéreas pueden aumentar a corto plazo si se produce un aumento de la demanda, mientras que podrían ser constantes a largo plazo. La tercera conclusión por tanto es que el importe de la subvención específica ha de variar por ruta, y posiblemente por periodo temporal, teniendo en cuenta las características particulares de cada una y las condiciones del mercado. Esta subvención específica debería revisarse anualmente o en el caso de que se produzcan shocks externos que lo justifiquen. Aunque la subvención ad valorem es más sencilla en su aplicación, sus elevados costes asociados justifican la relativamente mayor complejidad de la específica.

El informe de la AIReF (aquí) muestra, mediante el análisis desagregado de dos millones de vuelos, que las pistas que ofrece el modelo micro básico apuntaban en la dirección correcta (véase el análisis pormenorizado que realiza Angel Martinez Jorge en la entrada que complementa la evaluación de esta política pública). En los vuelos nacionales no interinsulares, los precios suben (y por tanto la subvención total) con el paso del 50% al 75% de bonificación del precio del billete y lo hacen en proporción directa con el porcentaje de residentes en el vuelo. Además, muestra que la oferta no ha variado significativamente atendiéndose el aumento de demanda con una mayor ocupación media por vuelo, lo que elimina la justificación de la subida de precios por un aumento de costes a corto. Por último, muestra que las OSP en Canarias con precios máximos regulados, y un único operador de hecho, han dejado los precios constantes durante los últimos diez años mientras que en los vuelos con el resto de España los precios bajaban un 30 por ciento en media en dicho periodo, reflejando la entrada de nuevas compañías y la reducción de costes en el transporte aéreo.

Si la evaluación económica realizada ha puesto en evidencia debilidades notorias en la implementación de la política pública descrita, proponiendo alternativas para su mejora, ¿por qué el Gobierno se resiste a tomarlas en consideración? Además de los equilibrios políticos que refuerzan el status quo, hay un elemento central, común a muchas otras políticas que implican gasto público: la existencia de dos niveles de gobierno (en el que el regional pide y el central financia). Este sistema de gobernanza genera incentivos perversos que conduce a un equilibrio similar al dilema del prisionero.

Otra de las razones que se han utilizado para defender la subvención ad valorem frente a la específica es que la primera es más sencilla en su aplicación. A través de algunas simulaciones numéricas, y bajo los supuestos de nuestro modelo teórico, obtenemos que, para conseguir el mismo efecto sobre el precio de los residentes que una subvención específica, con la subvención ad valorem el gobierno necesitaría gastar alrededor de un 4% más de fondos públicos si el porcentaje de residentes en la ruta es del 1%, 34% más de fondos públicos si el porcentaje de residentes en la ruta es del 50%, y alrededor de 277% más de fondos públicos si el porcentaje de residentes en la ruta es del 90%. Dada la magnitud de estas diferencias, parece razonable testar estos resultados de forma empírica cambiando a una subvención fija en un grupo de rutas representativas y evaluar, en base a sus resultados, si merece la pena extender el nuevo mecanismo al conjunto de la red subvencionada.

[1] El informe sobre el que se basa este artículo fue encargado a los autores por la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) para el Spending Review sobre Infraestructuras de Transporte, financiado por la UE a través del Structural Reform Support Programme (SRSS). Las opiniones que contiene reflejan únicamente la opinión de los autores y no implica una posición política de la Comisión Europea o de la AIReF, ni son responsables de ningún uso que pueda hacerse de la información que contiene.

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¿Políticamente sintomático? Los efectos de la COVID-19 en las elecciones catalanas

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Iván Auciello Estévez y Pau Jovell Codina

Este martes se han celebrado elecciones en Madrid y tanto los resultados como la participación han sido notablemente distintos que en las anteriores elecciones. Lo mismo pasó, pero de forma distinta, en las elecciones catalanas celebradas el 14 de febrero de 2021, sólo unas semanas después del pico de la tercera ola de la COVID-19. La participación electoral fue notablemente inferior a la del 2017 (51,3% en comparación a 79,1%) y la más baja de la historia. Debido a ello el porcentaje de votos de los diferentes partidos sufrió grandes cambios que provocaron un cambio en el espectro político catalán. A pesar de que el contexto político había cambiado en comparación a las anteriores elecciones, las encuestas de predicción de participación se mantenían en niveles parecidos a los de 2017 hasta la irrupción de la Covid-19, cuándo empezó a disminuir el porcentaje de participación pronosticado por las encuestas.

En esta entrada estudiamos la relación entre la Covid-19 y los resultados electorales en Cataluña. Para estimar el efecto de la pandemia exploramos las diferencias en incidencia acumulada de Covid-19 a nivel municipal y lo comparamos con los resultados electorales controlando por variables económicas y demográficas (densidad de población y porcentaje de mayores de 65 años). Con todo ello hemos construido unos datos de panel a nivel municipal para los años 2017 y 2021, y hemos realizado las estimaciones mediante regresión lineal con efectos fijos de municipio y ponderado a la población de cada municipio.

El argumentario utilizado se sustenta tanto en la teoría económica como en artículos que analizan procesos electorales anteriores. Así, el modelo más utilizado de participación electoral, el de Riker and Ordeshook (1968) considera que la decisión de participar se basa en un coste-beneficio entre el beneficio expreso de votar (sentirse realizado, considerar que se cumple el deber cívico, etc.) y el coste que los individuos asocian a la participación. Este coste subió notablemente, ya sea por la sensación de que ir a votar implicaba mayor riesgo de contraer la enfermedad, cómo por los inconvenientes que causaron las medidas anti-covid. Por tanto, el aumento de los costes implicaría menos participación como demuestran diversos estudios empíricos, que encuentran que con pequeños aumentos en el coste la participación cae notablemente Aldrich, 1993. Suponemos que el aumento del coste es igual para todos (aunque podría haber diferencias por edad y, por ello, controlamos por el colectivo más vulnerable, los mayores de 65 años), lo que implicaría una caída de participación, pero también podría inducir a cambios en el resultado. Este cambio puede deberse a diferencias en el beneficio “sentimental” de votar entre los votantes de distintos partidos.

Otros análisis se basan directamente en la elección de partido. Según la teoría del voto “en retrospectiva”, el votante apoya o castiga a los partidos en el Gobierno, en respuesta a su actuación en una crisis como Key (1966). En contraste, según la teoría del voto “en prospectiva”, el individuo vota al partido que cree que lo hará mejor o, como argumentan Leininger y Schaub (2020), busca que coincidan el partido del gobierno regional y el del nacional para una gestión más óptima de la crisis.

1) Análisis sobre participación

Primero estudiamos el impacto de la Covid-19 la participación. Como podemos observar en los mapas, las zonas que presentan una mayor incidencia acumulada se observa un porcentaje más bajo de participación, en especial el área metropolitana de Barcelona. El análisis muestra que un aumento de 100 puntos de Incidencia Acumulada en los últimos 14 días está relacionado con una caída de 2,6 puntos porcentuales en la participación. Para entender la magnitud, en un municipio de 1.000 habitantes, 1 caso más en los últimos 14 días se traduce en un aumento de 100 puntos de incidencia acumulada (por cada 100.000 habitantes), por lo que estimamos que el efecto de la pandemia es bastante alto. Por otro lado, con el objetivo de capturar y entender el impacto de la segunda y tercera ola de Covid-19, hemos realizado el análisis con medidas de incidencia acumulada en el último mes y en los últimos 4 meses previos a las elecciones. Sin embargo, a medida que cogemos más tiempo, el efecto sobre la participación disminuye (1,3 y 0,4 puntos porcentuales respectivamente).

Con estos resultados, podemos inferir en que se trata de una relación causal: la Covid-19 se presenta como el único elemento de variación exógena entre municipios al comparar las elecciones del 2017 y las del 2021. Es cierto que el contexto político ha cambiado, mientras en el 2017 el marco de votación se centraba en el proceso independentista (lo que llevó al récord histórico de participación); en el 2021 el escenario que ha marcado las elecciones es la pandemia. Sin embargo, el detonante de este cambio de contexto (y la desatención sobre el proceso independentista) ha sido la irrupción del virus, tal y como se puede observar en el gráfico las predicciones de participación a las elecciones al Parlamento de Cataluña, las cuales caen con la entrada de la Covid-19. Este vínculo puede estar explicado por un aumento del coste de participación, ya que los votantes a la hora de ejercer el voto afrontan un riesgo de contagio. Estos resultados, están en línea con la teoría del votante miope, el cual tiende a tener en cuenta los episodios más cercanos a la elección en el momento de votar. En este caso, el votante miope está actuando de manera racional, ya que tienen en cuenta el riesgo en el momento de la votación (el riesgo real) más que en el riesgo de los últimos meses.

2) Análisis de partidos

Las elecciones nos han brindado un gran cambio en el espectro político, como se puede observar en el gráfico. Es por ello, que no hemos podido abarcar otras elecciones, ya que no eran comparables entre ellas. Hemos agrupado los partidos políticos en grupos ideológicos e identitarios. Los grupos se dividen de la siguiente forma:

– Izquierda independentista: ERC y CUP

– Derecha independentista: JUNTSXCAT y PDECAT

– Izquierda no independentista: PSC y PODEMOS

– Derecha no independentista: PP, Cs y VOX

Por un lado, hemos realizado el análisis del grupo independentista y no independentista, el grupo que llega a las elecciones en el cargo (la coalición independentista) y la oposición respectivamente. Los resultados muestran que la pandemia tiene un efecto positivo en el porcentaje de voto de los partidos independentista y negativo para el grupo no independentista. Dicho efecto puede ser considerado como un voto en retrospectiva, que muestra una cierta aprobación por parte de los votantes independentistas a cómo el gobierno regional ha gestionado la pandemia.

Por otro lado, en el análisis de los grupos divididos en identitarios e ideológicos, encontramos que el grupo con el coeficiente positivo más alto es la Izquierda no independentista. Este comportamiento, está asociado al voto en prospectiva. Con la llegada de Salvador Illa (Ministro de Sanidad durante la pandemia) como candidato del PSC, el partido se ve reforzado y termina como ganador de las elecciones. La Izquierda no independentista es la coalición al cargo del gobierno central en el momento de las elecciones, por lo que el efecto positivo del Covid-19 puede ser considerado como un intento de alinear la estrategia de recuperación tras la pandemia en Cataluña con la de España.

Otra explicación a estos resultados, vinculando con la explicación de la participación, es que existan diferencias en el deber cívico entre los votantes de los diferentes partidos. Estos deberes cívicos sobresalen especialmente en momentos de crisis o desastres naturales (e.g. pandemias).

En conclusión, nuestros resultados sugieren que la COVID-19 tuvo un resultado significativo en las elecciones catalanas que se tradujo en una relación negativa entre el virus y la participación. Por el contrario, la relación es positiva entre la Incidencia Acumulada y el voto de los partidos independentistas y el grupo de izquierda no independentista. Sería interesante realizar este análisis con las elecciones a la Comunidad de Madrid, ya que todo apunta a que los resultados serían muy diferentes. Ahora hay una mejor situación epidemiológica que parece no haber afectado a los costes de participación, lo que se ha traducido en la participación más alta histórica en la Comunidad. Por otro lado, parece que se cumple la teoría retrospectiva ya que ha habido un gran apoyo al gobierno en el cargo, y parece que hay un cierto acuerdo entre los votantes sobre la gestión de la pandemia. Sin embargo, por ahora, esto solo son suposiciones a la espera de un estudio que las pueda refutar o confirmar.


Iván Auciello y Pau Jovell son estudiantes del máster en Economía en la Barcelona Graduate School of Economics. Iván se graduó en Economía en la Universidad Carlos III y Pau en la Universitat Pompeu Fabra.»

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¿Por qué gravar?

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Antonia Díaz y Luis Puch

Muchos ciudadanos sienten un rechazo visceral a pagar impuestos. Una de las posibles causas de ese rechazo es la sensación de que los demás no pagan la parte que les corresponde. Quizá a muchos de esos ciudadanos no les importe que otros eludan el pago que les corresponde salvo porque la elusión de unos tiende a aumentar la carga fiscal de otros. Con la elusión y la evasión fiscal no solo perdemos servicios públicos que no pueden ser provistos. No solo eso. Es también i) la cara de tontos que se nos queda a los asalariados cuando soportamos el IVA que los pequeños empresarios se deducen; ii) son los módulos que soporta el nuevo autónomo cuando el empresario bien establecido retiene ganancias en vez de declararlas porque para eso tiene éxito de sobra; iii) es el heredero que traslada su sede fiscal, de iure que no de facto, a una región más generosa en esa base de tributación, probablemente porque dicha región dispone de ingresos fiscales extraordinarios que no se justifican por su mayor productividad (más bien al contrario); iv) es la política de beneficios declarados que utilizan las grandes corporaciones para ajustar sus saldos fiscales después de intereses, impuestos y amortizaciones; v) es, en fin, la fuga hacia paraísos fiscales (alguno de ellos incluso ¡entre nuestros socios europeos! ¿Lo pueden creer?) de las multinacionales y de las sociedades interpuestas. Todas estas posibilidades, ¡y mas!, suponen un robo al resto de ciudadanos con la gravísima consecuencia del deterioro de la necesaria cohesión social. Porque todos hacemos nuestra parte cuando tenemos la sensación de que lo que se nos pide es justo al compararnos con el resto: cuando lo que se nos pide se adecúa a lo que llamaremos la equidad social.

Luego está nuestro análisis coste-beneficio individual. Comparamos lo que aportamos al erario público con lo que recibimos de él en bienes y servicios públicos. Solemos decir que nos duele menos contribuir si recibimos más o mejor. Esto tiene sentido. El problema es que, si falla la equidad social, es difícil que podamos dotarnos de las prestaciones a las que aspiramos. Luego está la vertiente del papel redistributivo de los impuestos. Introducir la redistribución en el debate de la equidad social versus coste-beneficio individual confunde muchísimo.

Confunde porque se escuchan frases del tipo: “redistribuir con el gasto (público) en vez de con la recaudación”. Como si cada lado no tuviera una función. Como si sustituir impuestos por deuda fuera Pareto óptimo en cualquier caso. Como si, en fin, no existieran las externalidades. Externalidades, que son la razón (junto a los problemas de información asimétrica en algunos mercados como la salud y la educación) por la que los gobiernos proveen los bienes públicos. Redistribución NO es proveer servicios públicos. No. Redistribución ES compartir riesgos ante la dificultad de asegurarse (es decir, financiar en los mercados de crédito) contra eventos adversos extremos. Sí, extremos porque a muchos les resultan muy lejanos, y no por estar en el día a día de tantos otros. Pero hablaremos de eso en otro momento, porque requiere otro post.

Hoy no queremos escribir de para qué pagamos impuestos. Hoy queremos escribir de por qué gravar. ¿Y por qué toca? Porque nos parece que estos últimos días hemos sufrido especialmente la demagogia de las bajadas de impuestos, alimentando con simplificaciones el tipo de desconfianza que hemos descrito arriba. Máxime, porque los que se llenan la boca con bajar impuestos usan ese argumento para bajárselo a sus cuatro amigos. Porque no se trata de subir ni bajar ningún impuesto. Bueno sí, se trata desde luego de bajar los impuestos a los que están pagando de más, si es que conseguimos que paguen los que lo hacen de menos. Se trata de que todos los contribuyentes paguen su parte. Esto es lo que queremos explicar en este post.

Más impuestos o menos impuestos

¿Más impuestos o menos impuestos? Esta parece ser la pregunta del momento. Estos días hemos visto (también en NeG) apelar a medidas agregadas a favor del argumento propio o en contra del oponente. Casualmente ocurre que el Gobierno acaba de poner en marcha una comisión de expertos (¡otra!) para la reforma fiscal en el marco del Plan de Recuperación Europeo. Le deseamos mucho éxito en este problema tan espinoso, pero es difícil entender qué puede hacer una comisión de expertos si no es convocar a los equipos de investigación en sus instituciones de trabajo para realizar las oportunas estimaciones con los mejores y más detallados datos disponibles, e intentar escribir modelos (¿macroeconómicos completamente especificados?) que se puedan ejecutar en sus supercomputadores para así proporcionar simulaciones fiables de los efectos de las propuestas de reforma. Esto, y diseñar protocolos precisos para el seguimiento del impacto de las medidas adoptadas y su posterior evaluación, a la vez que mecanismos de corrección cuando sea necesario. (Por cierto, ¿es esto lo que hace el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia español? No nos lo parece).

Algunos creen que se puede reducir ese proceso laborioso que hemos descrito a una oración llena de subordinadas o simplificar cuando no toca. Que se puede, por ejemplo, convertir la Teoría Económica y los métodos cuantitativos de frontera en titulares de prensa. Un titular: “la presión fiscal en España está por debajo de la media de la UE” (ergo, hay que subir los tipos impositivos). Otro titular: “el esfuerzo fiscal que realizan los contribuyentes españoles está entre los más altos de las economías de las OCDE” (ergo hay que bajar los tipos impositivos). Dos titulares que, aunque puedan parecer contradictorios, llevan a la misma conclusión: necesitamos ensanchar nuestras bases tributarias. En román paladino: “que cada uno ponga su parte”, y volvemos a la casilla de salida.

¿Por qué la presión fiscal es baja? La presión fiscal, P, se define como recaudación, R, sobre PIB, P = R/Y, es decir , (nótese que numerador y denominador se pueden poner en términos per cápita). Recaudamos poco porque las bases imponibles son estrechas. Nuestro sistema impositivo está lleno de agujeros por el que se va, por ejemplo, muchísimo ingreso de IVA y muchísima imposición a las rentas de capital.

¿Por qué el esfuerzo/sacrificio fiscal es alto? Porque esta medida agregada pone la presión fiscal en términos relativos a una medida agregada de la actividad económica del país, por ejemplo, del PIB per cápita. Es fácil comprobar (esto, y otras cosas) que, si R es la recaudación, Y es el PIB (u otra medida de actividad, ¡ojo!), N es la población, y llamamos E al esfuerzo fiscal, el esfuerzo fiscal es:

El esfuerzo fiscal, E, es mayor cuanto mayor sea la recaudación per cápita, sí; pero es menor cuanto mayor sea el PIB per cápita, que además juega cuadráticamente. No es sorprendente que el Esfuerzo Fiscal en España sea mayor que el de economías más ricas. Este índice le da un gran peso al nivel de renta. Aprendemos algo con este índice. Que España es más pobre y tiene más parados, temporales y precarios que casi cualquier economía de la OCDE, y esto, por descontado, tiene consecuencias fiscales.

Podríamos decir más (ya lo ha dicho muy bien J.L. Ferreira). Por ejemplo, que, si usamos renta per cápita en lugar de PIB per cápita, como medida de la actividad sobre la que relativizar la presión fiscal, entonces, la brecha de exceso de esfuerzo fiscal en la economía pobre será tanto mayor cuanto más importante sea el peso de los impuestos indirectos, porque Renta = PIB – impuestos indirectos. Podríamos decir más. Sí, que si llevamos esta medida a los microdatos y cuanto más estrecha sea la medida de actividad (base imponible, base imponible de contribuyentes netos, base imponible de rentas elevadas, etc.), más grande será la medida de esfuerzo fiscal. Podríamos decir más. Sí, pero no vale la pena.

La cuestión es que cuando las bases imponibles son estrechas, es decir, cuando no todos ponen la parte que les corresponde, siempre hay un estadístico que nos podemos sacar de la manga para justificar cualquier discurso a favor de bajar impuestos (a los que, de por sí, ya no pagan su parte), o subirlos (a los que ya pagan lo suyo).

Botella medio vacía o medio llena

¿Por qué podemos decir que la tarifa del IRPF es suficientemente progresiva? Porque los asalariados que resultan ser contribuyentes netos realizan un esfuerzo fiscal muy grande (medido como tipo efectivo sobre su base liquidable). Lo hacen (a la fuerza ahorcan) para compensar el esfuerzo que no hacen los pequeños y medianos empresarios de éxito, y el que de ninguna manera pueden hacer parados, temporales y precarios. ¿Y los grandes empresarios? Ah, no, que estamos hablando de contribuyentes por IRPF. Y ¡ojo! que los asalariados estrella que tributan, lo hacen porque es parte de la señalización de quiénes son: están bajo el foco de las cámaras.

¿Por qué podemos decir que la imposición sobre la renta de las personas físicas es poco progresiva? Pues porque el sistema tributario es excepcionalmente permisivo con el trasvase de rentas desde el IRPF a Sociedades. Y aquellos contribuyentes que pagan IRPF en los tramos altos del impuesto son normalmente asalariados muy productivos que, al contrario que otros, no pueden, o no quieren, crear una empresa (legal). Es una cuestión de equidad horizontal. Un tipo medio moderado para una renta excepcional, junto a una supervisión adecuada, sería mucho más eficiente que la fuga de asalariados hacia una empresa de servicios profesionales. Como hemos dicho en otros posts (véase aquí, aquí, aquí, aquí, o aquí), hay demasiados agujeros en nuestro sistema impositivo que facilitan, a quien puede permitírselo, no pagar al fisco la parte que les corresponde (¡ojo! que esto da un negocio lucrativo a gestores, consultores y banqueros). Los empresarios de éxito disponen de cuantiosas fuentes de renta que eluden al fisco. Esto no sería así si, entre todos, hiciéramos un esfuerzo por registrar y valorar adecuadamente la riqueza inmobiliaria (en sentido amplio, la tecnología lo permite), a la vez que gravarla a tipos medios sobre el patrimonio moderados. Deberíamos integrar la tributación de renta y de sociedades para los no asalariados, o para aquellos asalariados que no se encuentren en los tipos marginales de renta pero a los que a la vez se les puede vincular con empresas de éxito (la tecnología lo permite). Salvo, si coordináramos, en fin, la imposición internacional sobre la riqueza (la tecnología lo permite).

Este es el debate que debemos tener. El debate de la equidad horizontal. Este es el debate que una economía como España, debe tener –y no es (sólo) cuestión de inspectores. Este debate es previo a cualquier otro en materia de impuestos. Se trata del primer requisito para que un sistema tributario sea aceptado por los contribuyentes y eficaz en su cometido: recaudar lo que los votantes decidan recaudar. Cuanto más equitativo, menor será la elusión fiscal. La deuda no es la panacea. Para una economía que no crece la deuda es simple y llanamente una carga para las generaciones futuras, y si acaso, un negocio (¡otro!) para quien la adquiere.

Pero no solo debemos ensanchar las bases imponibles y tapar los agujeros fiscales por razones de equidad. También para aumentar la productividad. El sistema tributario no debe dar un premio a actividades poco productivas que aprovechan los agujeros del sistema. Con mayor equidad bien puede darse la paradoja que aumente la presión fiscal (porque aumente la recaudación sobre el PIB) y caiga el esfuerzo fiscal (porque aumente más el PIB, el verdadero y el que se mide).

De índices y metáforas

Quien haya estudiado Estadística recordará el concepto de “estadístico suficiente” que es aquel que recoge la información… suficiente. ¿Suficiente para qué? Para analizar el problema que se tenga delante. Es un concepto finalista. El índice de presión fiscal tiene ciertos usos y para esos, es suficiente. Por ejemplo, permite analizar, en un modelo de imposición óptima, la combinación de impuestos que puede dar la misma recaudación sobre PIB a la vez que mayor bienestar. Pero a nadie se le ocurre pensar que contenga información suficiente para hablar de progresividad, de cómo se reparte la carga de un impuesto, o de la capacidad recaudatoria de un país. Por eso, cuando apelamos a ese índice, comparamos la presión fiscal con países de renta similar, estimamos elasticidades de recaudación respecto de renta, etc. Por eso complementamos la información que nos da el índice con otra, para poder tener así una visión más completa. La sola virtud del estadístico presión fiscal es que se trata de una ratio de dos agregados. La teoría que cada uno de nosotros tiene en la cabeza le da contenido a esa ratio: si todos soportamos un tipo parecido, si no hay grandes disparidades de renta, esa ratio puede informar sobre tipos impositivos efectivos. Puede. Quizá.

Pero un índice alternativo que divide una ratio por un nivel de renta ¿tiene alguna teoría fiscal detrás que lo sostenga? Nos parece, más bien, un conejo sacado de la chistera para respaldar ciertos posicionamientos apriorísticos en el debate impositivo. Deducir que pagamos muchos impuestos de comparar entre países un índice que divide una ratio por un nivel no tiene fundamento. Pero, sobre todo, es tremendamente frívolo extraer consecuencias normativas de mirar un índice; incluso si ese índice fuera el de presión fiscal. El buen debate sobre el diseño fiscal necesita echar mano de la Teoría Económica; en particular, de la Teoría de Imposición Óptima desde la aproximación de Mirleess y de la literatura que extiende esa aproximación. Además de un buen ejercicio macroeconómico de evaluación de políticas (¿será que nos está faltando equilibrio general en los debates de los expertos en materia fiscal?).

¡Ah! Y adviértase que todavía no hemos hablado sobre redistribución. Aún así, algo hemos dicho de por qué gravar, y si es de más o de menos.

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Publicado originalmente en: Ir a la fuente
Autor: Antonia Díaz

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La situación cíclica de la economía española en el último año: estudiando sus causas

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Por José E. Boscá, Rafael Doménech, Javier Ferri y Camilo Ulloa

Como explicamos en su momento en este mismo blog, en Junio de 2018 iniciamos un Observatorio macroeconómico para conocer mejor las fuentes de nuestros ciclos económicos. Desde entonces se han presentados seis ediciones en la sede de la Fundación Rafael del Pino. Tras cada presentación, un grupo de economistas y expertos de la administración, de las universidades y de otras instituciones privadas y públicas, hacen una valoración de los resultados y aportan su experiencia para matizar, ampliar o profundizar los distintos aspectos tratados. En nuestra modesta opinión, el Observatorio es un buen ejemplo de lo que puede aportar reforzar los vínculos entre el mundo académico, la administración pública y las empresas. Por nuestra parte, siempre salimos con un puñado de buenas ideas que utilizamos para ir mejorando las futuras ediciones del Observatorio.

La presentación tiene siempre la misma estructura, y está dividida en tres partes. En la primera, se muestra la descomposición histórica del ciclo del PIB, que se obtiene empleando un modelo DSGE que incorpora 21 tipo de perturbaciones distintas, y que se vuelve a estimar en cada edición con la última actualización de una base de datos de series temporales para 21 variables macroeconómicas, incluyendo un buen subconjunto de variables financieras. En la segunda parte, se analiza la evolución del comportamiento macroeconómico del mercado de trabajo a partir de la relación entre desempleo y vacantes, la productividad y el margen intensivo del trabajo, y la participación de las rentas del trabajo en la renta agregada. La última parte es cambiante, y en ella ponemos el énfasis en un aspecto en particular que nos interesa destacar, puede ser una política o políticas concretas, o la descomposición histórica de otras variables distintas del PIB.

La última edición del Observatorio se centra en el análisis de las causas últimas (perturbaciones) que subyacen a un año tan atípico desde el punto de vista del ciclo, como ha sido el 2020. Incluimos también el primer trimestre de 2021, aunque en este caso, para hacer la descomposición por perturbaciones, se ha recurrido a estimaciones en tiempo real obtenidas desde fuera del modelo. Los lectores interesados en los detalles del informe, pueden encontrarlo aquí o aquí. En lo que sigue, nos centraremos en algunos de los resultados.

Empecemos por la caracterización del ciclo económico de la producción. Hay muchas formas de estimar el ciclo. Nosotros elegimos una muy sencilla e interpretable: la tasa de crecimiento interanual por persona en edad de trabajar (PET). Corregir por la población en edad de trabajar pensamos que proporciona una mejor imagen de la capacidad de una economía para generar renta y producción. El Gráfico 1 muestra la evolución de esta medida sustrayendo la media del periodo.

Gráfico 1. Tasa de crecimiento interanual del PIB por persona en edad de trabajar, 4T1992-1T2021 (%)

Vemos que la tasa de crecimiento del PIB por PET estaba en el último trimestre de 2019 en su promedio histórico, con las implicaciones, pese a la simplicidad de la medida, que ello puede tener para caracterizar el déficit público o el desempleo estructural. Las estimaciones con las que trabajábamos apuntaban a que en el primer trimestre de 2021 el PIB por PET se habría quedado aproximadamente un 10,9% por debajo del de finales de 2019 e, incluso, un 5,1% por debajo del observado en el primer trimestre de 2020.

En el Gráfico 2 presenta la descomposición para los dos últimos años de la variable que hemos visto en el gráfico anterior. Esta primera descomposición se hace de un modo muy agregado, utilizando dos categorías para agrupar las 21 perturbaciones que contiene nuestro modelo: perturbaciones de oferta, por un lado, y de demanda + crédito por el otro. El tamaño de cada barra representa su contribución en la explicación del componente cíclico en el periodo correspondiente. Durante los dos primeros trimestres de la crisis de la COVID-19 los factores de oferta y demanda explicaron cada uno de ellos aproximadamente la mitad de la caída del PIB por PET. Sin embargo, las tasas negativas de crecimiento interanual de la segunda mitad del año vienen explicadas en su gran mayoría por factores de oferta. De hecho, en el primer trimestre de 2021 la contribución de los factores de demanda y crédito empieza a ser positiva.

Gráfico 2. Tasa de crecimiento interanual del PIB por PET y contribuciones de las perturbaciones de oferta, demanda y crédito 1T2019-1T2021

La PTF explica en gran medida la caída de la producción (Gráfico 3), con una contribución negativa media de 6,6 puntos durante 2020 y esperada de 3 puntos en 1T2021. Además, la contribución negativa de las perturbaciones a los márgenes va incrementándose durante 2020 y continúa agravándose en 1T2021. Durante 2020, más de 2 puntos negativos de crecimiento son atribuibles a los márgenes salariales.

Gráfico 3. Contribuciones por el lado de la oferta, 1T2019-1T2021

Por la parte de la demanda agregada, los shocks al sector exterior son los que han dominado la contribución negativa de la demanda (Gráfico 4). Sin embargo, las perturbaciones negativas de consumo privado han ido reduciéndose desde 2T2020, para ser casi nulas a finales de año, y tornarse en claramente positivas en 1T2021. El crédito ha tenido una aportación positiva de casi un punto en promedio.

Gráfico 4. Contribuciones del consumo e inversión públicos, crédito, vivienda y consumo privado, 1T2019-1T2021

En el Gráfico 5 se muestra la descomposición de la tasa de crecimiento del consumo por PET. Después de observar que los factores de demanda explican la fuerte contracción de la misma durante 2020, un cambio relevante es que esos mismos factores no estarían contribuyendo ya en el primer trimestre de 2021 a aumentar el consumo embalsado, ya que su contribución sería prácticamente nula.

Gráfico 5. Contribuciones al crecimiento interanual del consumo por PET de las perturbaciones de oferta, demanda y crédito, 1T2019-1T2021

El Gráfico 6 indica que la caída de la inversión en maquinaria y bienes de equipo por PET (16,1%) en el conjunto de 2020 ha sido similar a la del PIB por PET (13,2%), cuando históricamente a lo largo del ciclo la inversión privada no residencial suele mostrar una volatilidad muy superior a la del PIB. Parte de esta explicación se encuentra en la caída del consumo privado y el aumento del ahorro forzoso, como detectamos (no mostrado aquí) por el efecto positivo de la perturbación idiosincrática del consumo sobre la inversión privada no residencial.

Gráfico 6. Contribuciones al crecimiento interanual de la inversión por PET de las perturbaciones de oferta, demanda y crédito, 1T2019-1T2021

Por último, en el Gráfico 7 se observa que la participación de la remuneración de asalariados sobre el PIB a coste de los factores aumentó en 2020 en 1,9 puntos porcentuales, alcanzando un nivel similar al del 1T2011. Este incremento es resultado de una caída sin precedentes del excedente de explotación bruto y de la renta mixta bruta del 12,1%, frente a la disminución del 5,4% de la remuneración de asalariados en 2020 respecto al año anterior.

Gráfico 7. Participación de la remuneración de los asalariados sobre PIB a coste de los factores y tasa de desempleo, 1T1995-4T2020

Un aspecto importante que valdría la pena estudiar, y que nuestro modelo todavía no permite, es la identificación del efecto de las transferencias públicas en la economía, un aspecto que nadie duda está siendo de vital importancia en la actual crisis económica. Lo tenemos en el radar para futuras extensiones de nuestro trabajo.

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Publicado originalmente en: Ir a la fuente
Autor: Javier Ferri

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