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Dictamen de la Comisión de Reconstrucción Social y Económica (sanidad): paso adelante y oportunidad perdida

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Beatriz Gonzalez Lopez-Valcarcel

La sanidad ha saltado a la agenda política gracias a la COVID-19. En sus discursos de investidura, los presidentes de gobierno de España, desde Adolfo Suarez en 1979 hasta Mariano Rajoy en 2016, pronunciaron en total 53,602 palabras, y de ellas solo 12 veces la palabra “sanidad” y apenas 2 veces “salud” (frente a 167 “Economía” por ejemplo). Repentinamente, “sanidad” y “salud” están en boca de todos, población y políticos. Este momento, COVID nos ofrece una oportunidad única para abordar los problemas del SNS, porque el “sesgo de disponibilidad” es favorable y porque hay conciencia de que la economía del país depende de la situación sanitaria y de la salud. La seguridad sanitaria ha pasado a formar parte de la seguridad nacional.

El miércoles 22 de julio el pleno del congreso de los diputados aprobó finalmente el dictamen sobre la reconstrucción económica y social. La comisión, distribuida en cuatro Grupos de Trabajo disjuntos (sanidad y salud pública, reactivación económica, políticas sociales y de cuidados y Unión Europea) había estado trabajando desde mayo, y escuchado las comparecencias de decenas de expertos. Salvo el dictamen de políticas sociales y de cuidados, que resultó rechazado, los demás se aprobaron, con mayorías holgadas el de la Unión Europea y el de sanidad y salud, con sólo un voto más a favor que en contra el de reconstrucción económica.

Este post se centra en el dictamen de sanidad y salud pública, al que intenté contribuir en mi comparecencia del 12 de junio (el resumen se puede leer en la web del congreso de los diputados). Ese dictamen contiene unas 70 propuestas y 183 acciones, distribuidas en diez grandes temas: 1) gobernanza, 2) recursos humanos, 3) atención primaria, 4) salud pública, 5) I+D+i, 6) transformación digital, 7) coordinación con el sector sociosanitario, 8) política farmacéutica e industria biosanitaria, 9) financiación y 10) “modelo” de atención sanitaria. Algunas propuestas y acciones son meras declaraciones de principios o de intenciones, sin trascendencia práctica inmediata. Otras, remiten al desarrollo de estrategias, planes o acciones preexistentes, como el Marco Estratégico para la Atención Primaria (AP) de 2019. Hay algunos puntos muy concretos, mandatos directos, como el 46.7: “eliminación de los copagos”, que se matiza, sin embargo, en el punto 51, abogando por la supresión de las diferencias entre activos y pensionistas (aunque hay que leer entre líneas para entender ese mensaje). Uno de esos mandatos contundentes se refiere a la financiación pública de la formación continua de los profesionales sanitaros, y la prohibición expresa de financiación de las asociaciones de pacientes por la industria (47.2). Las protestas airadas de algunos grupos (ejemplo aquí) son el signo mas tangible de la aplicabilidad directa de ese punto.

El dictamen prescribe mas recursos para la sanidad: aumentos de plantilla y de MIR y asimilados (8.3), de recursos económicos para la I+D+i (28), de presupuesto sanitario público (61), particularmente en atención primaria (15). También incluye la creación de dos fondos nuevos y específicos, administrados por el Ministerio, llamados respectivamente de reconstrucción (para sistemas de información sanitaria y para la historia clínica interoperable), y de Innovación Sanitaria (para pagar tratamientos de alto coste), y refuerza dos fondos centralizados ya existentes, el Fondo de Cohesión Sanitaria y el Fondo de Garantía Asistencial, para velar, con mayor transparencia que en el pasado, por la equidad y la financiación de nuevas tecnologías, (61.4).

El dictamen, que incorpora acciones de corto plazo y reformas de mas largo plazo, supone un gran avance en algunas materias, específicamente en el protagonismo de la atención primaria o en la potenciación de la investigación y los sistemas de información, pero es también una oportunidad perdida para afrontar ciertos problemas crónicos del SNS, que se abordan de forma insuficiente, inconcreta o tímida. Nos referiremos específicamente a los recursos humanos y la gestión pública y a la evaluación económica y fijación de precios.

Impulso a la atención primaria: mucho sobre el papel, pero ha de ser creíble

A lo largo del documento, el término “atención primaria” se repite 47 veces, la raíz “hospital” (hospital, hospitalario, hospitalización,…) solo 10. Es un reflejo del énfasis en potenciar la medicina y enfermería de familia y la atención primaria como ejes del SNS. Se les dedica el “tema” 3 entero. Este es uno de los puntos fuertes del documento, en mi opinión. Devuelve a la medicina de familia sus funciones y responsabilidades de atención domiciliaria y a la comunidad (escuelas, residencias de ancianos: 36-37), y le asigna importantes funciones a corto plazo de trazabilidad y gestión de la COVID-19, para lo que se dotan recursos específicos.

La COVID-19 nos ha enseñado mucho sobre la necesidad de coordinación con el sector sociosanitario. A ella se dedica el “tema” 7 completo. Para proteger a las personas vulnerables y gestionar mejor los riesgos en residencias, la AP es pieza esencial como reconoce el dictamen. A este respecto, en el informe del Grupo de Trabajo Multidisciplinar del Ministerio de Ciencia e Innovación hemos diagnosticado la situación y propuesto vías de acción.

El dictamen prescribe un plan urgente de digitalización de la AP, incorporando la atención telemática y telefónica, la desburocratización y la búsqueda de resolutividad, con mayor acceso a recursos diagnósticos. También se flexibiliza la política de personal, buscando nuevos incentivos para estabilizar a los profesionales en plazas poco atractivas, garantizando la longitudinalidad y continuidad del cuidado.

Ojalá sea un revulsivo para inducir los cambios organizativos y culturales necesarios. Porque aunque formalmente el SNS español se base en una AP fuerte, en la práctica poco a poco se ha ido desatendiendo presupuestariamente, y sus profesionales han ido cayendo en la inercia y en una crisis crónica de identidad. El pequeñísimo número de MIR que eligen Medicina de Familia entre los primeros en el ranking es un indicador de la persistencia y gravedad de este problema. A pesar de las buenas intenciones de la comisión, y del Plan Estratégico para la atención primaria de 2019, este año es incluso peor que el pasado para la medicina de familia. Hasta ayer, 22 de julio, se habían elegido 4,800 plazas MIR de las 7615 convocadas, y sólo 289 han optado por MFC. Se han asignado únicamente el 13% de las plazas convocadas de esa especialidad (el año pasado, el 19%, hasta el elector número 4,800).

Recursos humanos y gestión pública, un problema de incentivos y de herramientas

La regulación de las relaciones laborales en la sanidad pública se basa en el Estatuto Marco del personal (Ley 55/2003 de 16 de diciembre), heredero de los tres estatutos preconstitucionales para el personal médico, el sanitario no médico y el no sanitario respectivamente. En su listado de 2015 (Orden SSI 24200/2015) hay 273 categorías profesionales distintas del personal estatutario de los servicios de salud. El Estatuto define de forma muy pormenorizada el conjunto de derechos y deberes del personal, con carácter básico, consagrando la estabilidad en el empleo propia del régimen funcionarial, pero a la vez la negociación colectiva de gran parte de las condiciones laborales. El mejor de los mundos. Este marco regulatorio imprime una gran rigidez a la gestión pública en un entorno cambiante organizativa y tecnológicamente. Además de la rigidez e impedimientos a la gestión efectiva de recursos humanos, en la práctica el desarrollo de esas OPEs para cubrir las plazas vacantes es lento, consume gran cantidad de recursos y distorsiona el funcionamiento del sistema, generando una masiva temporalidad entre el personal.

El dictamen aborda estos problemas sin modificar el estatuto, sino circunvalándolo, a través de un artificio (propuesta 7.1) llamado “concurso abierto y permanente”, que consiste en separar las fases de oposición y concurso. De forma similar a la universidad, los profesionales se acreditarían en un examen estatal, específico para cada especialidad, tal vez por subespecialidades y/o areas de capacitación específicas, y en una segunda fase, las CCAA resolverían sobre una base de méritos individuales la fase de concurso, sin examen, para las plazas que vayan quedando vacantes. En la práctica este nuevo procedimiento podría agilizar la estatutarización de los profesionales y resolver el problema crónico de la alta temporalidad, pero con el riesgo de crear nuevos problemas, empezando por las implicaciones del nuevo examen post-MIR, que concentraría los esfuerzos de los residentes de la misma forma que los últimos años del grado en Medicina tienen mucho de preparación del MIR. Además, podría agravar la endogamia y discrecionalidad en la captación de recursos humanos en los hospitales.

Aunque en los borradores del dictamen se hablaba de una reforma del Estatuto, en el documento final se renuncia a abordar la desfuncionarización del personal sanitario de los centros públicos, es mas, reconociendo que las plazas estatutarias son atractivas para los profesionales, se recomienda incluir a los de salud pública, hoy desmotivados, en esa categoría (23.3), y también a los investigadores (30.5 y 30.6).

El problema de base es que ese marco laboral rígido no es apto para una gestión pública moderna y flexible que permita a los centros públicos competir, ni siquiera por comparación. En la práctica, genera una dualidad entre los profesionales. Unos, los estatutarios, ya tienen su plaza “en propiedad”, están a salvo de exigencias y carecen de incentivos extrínsecos para la calidad de la atención.

Los centros públicos no tienen ni incentivos ni herramientas de gestión para competir con los privados allí donde hay un “mercado” con cierto grado de competencia, aunque sea por comparación. Un caso paradigmático es el de Madrid, con área única desde 2010. La red de utilización pública del Servicio Madrileño se Salud (SERMAS) incluye los hospitales públicos (algunos de ellos son los buques insignia de la sanidad pública española), y cinco hospitales privados lucrativos, la Fundación Jimenez Diaz, que ya tenía un concierto singular desde tiempos de Franco, y otros cuatros hospitales de mas reciente creación. La tabla que acompaña esta entrada es muy ilustrativa: en los primeros nueve años del área única, ha habido un trasvase masivo de pacientes hacia los hospitales privados, que cobran por esos servicios, desde los hospitales públicos (que no cobran si atienden a los pacientes de fuera de su zona) en todas las actividades. Simplemente mirar con atención esa tabla da mucho que pensar.

Los centros públicos se dirigen por gestores políticamente leales. El reto pendiente de profesionalizar la gestión sanitaria es abordado en el dictamen (2.3, 2.7) pero no se llega a concretar en mandatos. Además y sobre todo, faltan incentivos económicos para una gestión basada en resultados de salud, y herramientas de gestión para que los centros puedan hacer política de recursos humanos (no mera administración) y de suministros.

El dictamen se queda corto. El punto 64.1 habla de dotar a las redes y/o centros sanitarios públicos de capacidades para la gestión operativa de su presupuesto, su personal, sus compras y contratos, de manera que se cree un marco de gestión adaptado a la naturaleza de la prestación de los servicios sanitarios”, pero no se concretan cambios regulatorios de la gestión pública ni se entra en nuevas formas de gestión, confiando únicamente en la reingeniería de procesos para combatir esos males.

La evaluación económica y la fijación de precios

A estos temas se dedica el punto 48. Los economistas llevamos décadas intentando impulsar la cuarta barrera que además de la eficacia, seguridad y efectividad de las innovaciones tecnológicas y de medicamentos, exija que los nuevos sean coste-efectivos en relación a los ya comercializados. El dictamen es decepcionante en este punto. Literalmente, habla de desarrollar un proyecto para la implantación sistemática por el Ministerio de Sanidad de la evaluación económica de medicamentos, con el fin de fundamentar sus decisiones sobre financiación pública y control de precios” sin concretar más. Aunque España tiene una red muy potente de agencias públicas de evaluación de tecnologías sanitarias, que son la envidia de muchos países y a las que únicamente les falta capacidad resolutiva, el dictamen parece partir de cero al referirse a “poner en marcha una red nacional de evaluación de medicamentos, en coordinación con las comunidades autónomas”, sin mencionar siquiera la existencia de esas agencias. La política farmacéutica ha ido dando tímidos pasos hacia la evaluación de la eficiencia a la hora de fijar o negociar precios, pero le falta todavía decisión, y un trecho considerable para homologarnos a los diez países de la EU-15 que han incorporado esa cuarta barrera. Un punto positivo es que se potenciarán los “mecanismos de compra centralizada de fármacos a nivel estatal y europeo para tener mejor posición negociadora frente a las farmacéuticas”.

En síntesis, sin llegar al nivel de disrupción del famoso informe Abril de principios de los años noventa, el dictamen 2020 contiene el germen de cambios importantes en el SNS si se llegan a plasmar en planes concretos y en calendarios y agendas, pero en mi opinión renuncia a afrontar de cara y con valentía ciertos problemas crónicos graves, sobre todo en las políticas de recursos humanos, de gestión y de evaluación.

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Publicado originalmente en: Ir a la fuente
Autor: Beatriz González López-Valcárcel

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Afiliados Julio 2020: luces y sombras

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de J. Ignacio Conde-Ruiz (@conderuiz), Manu García (@manugar), Luis Puch (@lpuchg) y Jesús Ruiz

Acabamos de conocer los datos de afiliados del mes de julio. Como se puede ver en la figura 1, El número de afilados en alta el 31 de julio era de 18.673.847 de trabajadores, es decir, nos situamos en niveles del año 2018. El mes de julio es un mes típico de fuertes efectos de calendario, como se puede apreciar echando un vistazo al primer y ultimo día del mes. El primer día del mes se crearon 175 mil afiliados netos fruto de que ser renovaron los empleos mensuales que terminaron en junio (el último día de junio se destruyeron 161 mil afiliados netos). El último día del mes de julio se destruyeron 184 mil afiliados netos. Como ya advertimos en este post, el 31 de julio se da el hecho de que además es viernes, el ultimo día laborable, y por lo tanto se concentra la destrucción de los contratos mensuales con los semanales. Es decir, el primer día del mes se crean 174 mil afilados netos y el último día del mes se destruyen 184 afiliados netos. ¿Qué sentido tiene esto? Como ya hemos denunciado en múltiples ocasiones en este blog, el uso y abuso de la contratación temporal permite ajustar la demanda de empleo al calendario y hacerlo sin rubor, se ajusta al fin de semana, a la semana o al mes; y así todos los meses del año. Esperemos que algún día esto que es tan injusto para los trabajadores se acabe. Pero pasemos a analizar el dato, que como expondremos a continuación es un mes con luces y con sombras.

Figura 1. Afiliados diarios por año desde 2016.

Creemos que en términos generales el dato ha sido bueno. Los afiliados medios han subido en 161.217 ocupados, mientras que en junio fueron 68.208 mil, con respecto a la media del mes previo. No obstante, aun estamos lejos de recuperar el nivel de afiliados que teníamos antes de la pandemia. En concreto, solo hemos recuperado el 29.3% de todo el empleo perdido y aun nos quedan las dudas de que pasará con los trabajadores que aun permanecen en ERTEs.

Empezamos analizando las altas y las bajas de este mes y las comparamos con meses de julio precedentes tal como hemos hecho en los últimos post donde hemos analizado lo ocurrido en  marzo, abril, mayo y junio. Para mejor interpretación hemos hecho coincidir, año a año, cada primer lunes del mes de julio. Como se puede apreciar, tanto las altas (en la figura 2) como las bajas (en la figura 1) son históricamente bajas para un mes de julio. Esto no es sorprendente pues en verano el motor del empleo son los sectores asociados al turismo y como sabemos están lejos de poder operar con normalidad.

Figura 2. Altas históricas mes de Julio.

Figura 3. Bajas históricas mes de Julio.

Es interesante observar como han ido evolucionando las altas a la seguridad social a lo largo de la pandemia. En el siguiente grafico, podemos ver como estas han ido subiendo poco a poco mes a mes con la desescalada. Este aumento continuado de las altas creemos que es debido a la desescalda de los ERTEs. Por desgracia seguimos sin contar con una serie de trabajadores en ERTE diaria, pero según los datos agregados el número de trabajadores incluidas en ERTE al cierre del mes de julio era de 1,18 millones, lo que supone una reducción de 712.000 respecto a los datos del pasado 30 de junio (representa una salida media diaria de casi 23.000 trabajadores). Como venimos defendiendo desde hace tiempo, la incorporación al empleo de los trabajadores en ERTEs tiene un efecto positivo sobre la contratación temporal asociada (que es complementaria).

Figura 4. Altas diarias durante la pandemia

Por último, el dato de julio también ha generado algunas dudas, pues la creación de empleo neto en la primera quincena parece ser mucho más intensa que en la segunda quincena. Si quitamos el primer día y el último día de mes, que como hemos visto son puro efecto calendario de inicio y final de mes, observamos que entre el 2 y el 15 de julio se crearon 156.868 afiliados netos y entre el 16 y el 30 de julio se crearon 45.234 afiliados netos (es decir, menos de un 1/3). La ralentización en el crecimiento neto de afiliados puede ser debido a varias causas. Por un lado, puede ser que se haya frenado la desescalada de los ERTEs en la segunda quincena, pues es posible que las empresas que aun quedan con sus trabajadores en ERTEs o bien sean menos solventes o bien operen en sectores con mayores restricciones en la demanda. Por otro lado, puede ser que los rebrotes (como los ocurridos en Cataluña o Aragón) o las últimas decisiones de países como el Reino Unido con el establecimiento de cuarentenas a los ciudadanos que viajen a España (que como ya explicaron aquí Libertad y Tanya podrían tener un impacto significativo) hayan enfriado las expectativas en cuanto a la demanda turística. Esto puede ser una mala señal de cara al mes de Agosto que acabamos de empezar. Veremos como evoluciona y por supuesto os lo contaremos en el blog.

J. Ignacio Conde-Ruiz

J. Ignacio Conde-Ruiz

Es Doctor en Economía por la Universidad Carlos III de Madrid, Profesor Titular de Fundamentos del Análisis Económico en la Universidad Complutense de Madrid, y subdirector de Fedea.

Campos de Investigación:
Economía Política, Economía Publica (mercado de trabajo y sistema de pensiones) y la Macroeconomía.

Recientemente ha escrito el libro “¿Qué será de mi pensión?” (Península (Planeta))

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Parada biológica 2020

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Ha llegado un mes de agosto inimaginable de un año que, esperemos, no se repita. Pero, a pesar de las circunstancias, en NeG seguimos con la tradición de descansar durante el mes de agosto. Mañana publicaremos el habitual comentario de Nacho Conde, Manu García, Luis Puch y  Jesús Ruiz sobre los datos mensuales de afiliados a la Seguridad Social del mes de julio (el anterior, aquí) y, salvo imprevistos mayúsculos, no volveremos a las trincheras hasta el primero de septiembre. Después de publicar 212 entradas en lo que va de año (en todo 2019 publicamos 238), creemos que colaboradores y editores se han ganado con creces tiempo para otras labores.

Ciertamente, la actividad durante 2020 en NeG ha sido frenética y la respuesta de nuestra audiencia espectacular. Desde el principio de este año, hemos registrado un número medio mensual de usuarios superior a los 100 mil, con casi 230 mil visitas a páginas al mes. Además, algunos de nuestros colaboradores han participado en numerosos comités, grupos de trabajo y en la elaboración de informes y libros sobre la crisis de la Covid-19. Hemos recibido numerosos manuscritos y nuevas ofertas de colaboración a las que hemos respondido, en muchos casos, positivamente. En suma, inferimos que la atención y el interés en NeG ha aumentado significativamente. Una señal que agradecimos, y seguimos agradeciendo enormemente, es la muy favorable respuesta a la campaña de donaciones que nos permitirán sostener financieramente el blog durante el resto de este año.

Durante esta primera mitad del año hemos introducido algunas innovaciones. Por ejemplo, en aras de mejorar la calidad de la discusión de nuestras entradas, modificamos la política de comentarios. Para hacer esta sección más interesante y útil, limitamos ahora los comentarios exclusivamente a temas intrínsecamente relacionados con el objetivo de las entradas que planteen cuestiones o dudas que puedan mejorarlas. Esperamos que esto contribuya a que nuestros lectores participen más y mejor en los debates que planteamos. Y para que los editores no se extralimiten en sus labores o para cualquier otra cuestión sobre el funcionamiento del blog, hemos creado la figura de Defensor del Lector, que asumida por Florentino Felgueroso responde en la dirección de correo defensorlector@nadaesgratis.es a todo aquello que nuestros lectores consideren oportuno. También hemos creado la sección de “NeG-Preguntas y Respuestas” (aquí y aquí) en formato video, que esperamos tenga continuidad, y hemos difundido los webinars que consideramos más relevantes entre los muchos que han tenido lugar (por ejemplo, este y este).

En definitiva, después de estos meses tan distópicos, esperamos que todo vuelva a la normalidad y que sepamos aprovechar lo aprendido y lo invertido durante ellos. NeG volverá en septiembre y tratará de contribuir en lo que pueda a la superación de una crisis económica que se vislumbra horripilante.

Juan Francisco Jimeno

Juan Francisco Jimeno

Doctor en Economía por MIT, 1990. Ha sido profesor en varias universidades españolas y extranjeras, investigador en FEDEA hasta 2004 y en la actualidad trabaja en la Dirección General de Economía y Estadística del Banco de España. Es autor de numerosos artículos de investigación y de libros sobre macroeconomía y economía laboral, investigador asociado al CEPR y a IZA y editor del IZA Journal of Labor Policy. Los puntos de vista expresados en mis entradas son estrictamente personales y no reflejan, necesariamente, los del Banco de España

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Una propuesta para evitar el efecto negativo de los cierres de los centros educativos en el futuro de los jóvenes españoles

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De Almudena Sevilla (University College London), Jorge Sainz (URJC IPR, University of Bath) e Ismael Sanz (URJC)

1. Medidas educativas para evitar efectos negativos en el rendimiento escolar

En el pasado mes de junio, varios economistas de la educación de Reino Unido (Burgess, 2020 https://bit.ly/39nc73z) y Estados Unidos (Kraft, 2020 y Dynarski, 2020) han realizado diferentes propuestas que tienen en común la implementación de tutorías de pequeños grupos de refuerzo y apoyo a los alumnos rezagados para compensar la pérdida de aprendizaje por el cierre los centros. Los más de 100 experimentos aleatorios analizados por Education Endowment Foundation muestran que, de hecho, muchas de las políticas educativas con más difusión pública no tienen ningún efecto como, por ejemplo, la mentorización, intervenciones en las aspiraciones de los alumnos o el uso de uniformes. Las tutorías en pequeños grupos, en cambio, son unas de las medidas educativas para las que existe evidencia empírica de efectividad en estudios rigurosos de investigación. Estas tutorías pueden ser un buen complemento para un sistema educativo que está diseñado para hacer pasar a un gran número de alumnos de curso a curso, pero que no funciona para una parte de los alumnos.

Kraft (2020) analiza los factores que contribuyen al éxito de la configuración de tutorías en pequeños grupos. Por ejemplo, las tutorías realizadas por voluntarios no suelen proporcionar buenos resultados educativos porque i) no funcionan durante todo el curso académico, ii) en ocasiones los tutores no asisten al no existir una relación contractual y iii) no tienen una formación específica para la enseñanza y, menos, de alumnos rezagados. A estas personas, ajenas a la educación, les resulta difícil mantener a los estudiantes con necesidades de apoyo y refuerzo centrados en sus estudios después de las clases ordinarias. El resultado final de las tutorías realizadas por voluntarios es, generalmente, bajas tasas de participación de los alumnos y escasa mejora en su rendimiento académico.

Por el contrario, Kraft, (2020) señala que las tutorías en pequeños grupos ofrecen buenos resultados académicos de los alumnos si se: a) lleva a cabo un riguroso proceso de selección de tutores con educación superior; b) contrata a tutores que trabajen a tiempo completo a lo largo del año académico con el mismo grupo de alumnos; c) forma a los tutores sobre las mejores prácticas docentes y se les proporciona apoyo continuo y d) coordinan los esfuerzos entre los docentes y tutores

La efectividad de las tutorías en pequeños grupos disminuye cuanto más grande es el grupo, con una caída más pronunciada cuando el grupo es de más de 6 alumnos (Burgess, 2020). Los estudios analizados por Education Endowment Foundation muestran que una tutoría en grupos pequeños de media hora al día durante 12 semanas produce un progreso adicional de cuatro meses en la escuela. Es decir que compensaría la pérdida de los tres meses de escolaridad por el cierre de los centros a partir de mediados de marzo. Nickow et al., (2020), en un reciente meta-análisis de este mismo mes de julio publicado en el NBER muestran, a partir del estudio de 96 artículos de experimentos aleatorios, que el efecto de las tutorías en pequeños grupos es importante y significativo (37% de la desviación estándar). El meta-análisis confirma la hipótesis de Kraft en el sentido de los efectos son más fuertes para los programas de tutoría de docentes y profesionales que los impartidos por voluntarios y padres. Los efectos para las intervenciones de lectura y matemáticas son similares, aunque la tutoría de lectura tiende a producir tamaños de efectos más altos en los primeros cursos, mientras que la tutoría de matemáticas tiende a producir tamaños de efectos más elevados en los cursos posteriores.

Nuestro objetivo es cuantificar en términos presupuestarios el coste de la propuesta de tutorías en pequeños grupos para España. El esfuerzo económico que requiere es importante en un momento en el que la situación de las finanzas públicas no es la mejor, pero el análisis económico sugiere que el coste de no hacer nada sería todavía mayor. Como señalamos en el post anterior el estudiante promedio ha perdido una cuarta parte del año escolar con el consiguiente efecto negativo en la adquisición de competencias y habilidades, que se traducirá en una menor productividad de la población actica durante décadas. Este impacto negativo, que será mayor para los jóvenes de familias desfavorecidas, se podría traducir en una disminución en los salarios y caída en las tasas de crecimiento económico de 0,04 puntos porcentuales al año.

2. Propuesta de tutorías en pequeños grupos

Siguiendo la propuesta de Burgess (2020), hemos supuesto que las tutorías en pequeños grupos de 5 alumnos. La mayor parte del coste de esta propuesta es el tiempo del tutor. Las tutorías se llevarían a cabo en el centro educativo del alumno, en horario extraescolar, lo que generaría algunos costes adicionales pero que serían relativamente pequeños. El Education Endowment Foundation ha estimado un coste para la tutoría de media hora diaria por 12 semanas en grupos pequeños de 5 alumnos en 770 euros por cada grupo. Asumimos esa estimación de 770 euros por grupo y que los docentes imparten, al menos, dos grupos cada uno. En Reino Unido hay una densidad de población mucho más elevada que en España, lo que facilita que, en la inmensa mayoría de los casos, los alumnos que se beneficien de las tutorías se encuentren en los mismos centros educativos y sean del mismo curso. La elevada dispersión de la población en nuestro país puede incrementar el coste de las tutorías en pequeños grupos, por cuanto que es posible que en algunos casos los grupos sean de menos de 5 alumnos. Es decir, que se requerirá configurar más grupos, sobre todo en las Comunidades Autónomas con menos densidad de población y más dispersas como las del Noroeste español.

El coste de la propuesta se podría reducir llevando a cabo algunas de las tutorías online. Precisamente, Education Endowment Foundation un programa piloto de tutorías online para apoyar y reforzar a los alumnos desfavorecidos desde el Grado 5 al 10 (desde 5º de Primaria hasta 4º de ESO). La iniciativa brindará tutoría de alta calidad a 1.600 alumnos. La impartición de tutorías online a mediante tutores en los últimos cursos de estudios superiores o recién graduados ha mostrado ya efectos positivos y significativos (equivalentes a lo que se aprende de hasta 5 meses) en evaluaciones rigurosas. Los tutores podrían ayudar también a elaborar recursos educativos digitales para apoyar a los docentes que están dando clases físicamente en hora escolar y ayudarles con los materiales por si hay que emplear alguna fórmula de rotación de la asistencia de los estudiantes a clases.

En la Tabla 1 hemos supuesto que el Programa abarca a los alumnos de los centros sostenidos con fondos públicos, es decir públicos y concertados. En todos los niveles educativos se ha supuesto que se benefician el 40% de los alumnos, un porcentaje amplio para incluir a todos los posibles alumnos perjudicados académicamente por el cierre de los alumnos. En el caso de FP Básica se ha asumido que el 100% de los alumnos de este ciclo se beneficiarían de este programa de tutorías en pequeños grupos, en lugar de sólo el 40%. Siguiendo a Burgess (2020) la propuesta asume un porcentaje de alumnos beneficiarios del 40% de los alumnos, selección que debe basarse en criterios objetivos como el rendimiento académico (a través de un test al inicio del curso que viene que determine los estudiantes a los que el cierre de los centros haya podido afectar más). El 40% es un porcentaje elevado y amplio, por cuanto como explicamos a continuación varios indicadores educativos señalan que la proporción de estudiantes con dificultades está por debajo de este umbral. Por ejemplo, el porcentaje de alumnos españoles que en PISA 2018 no alcanzó el nivel básico (nivel 2) en la competencia principal de esa edición, Lectura, fue del 23%. Los alumnos con necesidad específica de apoyo educativo representan un 11,7% de los alumnos de Primaria, un 10,8% de los alumnos de la ESO y un 12,6% de los alumnos de FP Básica (Ministerio de Educación y Formación Profesional)). En 2º y 3º de la ESO existe el Programa de Mejora del Aprendizaje y el Rendimiento (PMAR) para alumnos que necesitan de apoyo y refuerzo, una vía que se asemeja a la que antes de la LOMCE se denominaba diversificación curricular. Un 6,1% de los alumnos españoles de 2º y 3º de la ESO (7,9% en el caso de los centros públicos y 3,2% de los concertados) seguía esta diversificación en el curso 2017-18. Es decir, que con un programa de tutorías en pequeños grupos que alcance al 40% de los estudiantes se estaría beneficiando a los alumnos rezagados y con necesidades de apoyo e incluso a un espectro algo mayor de alumnos que por otras razones no pudieran seguir la formación online.

Nuestra propuesta se diferencia de la de Burgess (2020) en que incluimos no sólo alumnos de Primaria y ESO, sino también a estudiantes de FP Básica y FP Media. Los niveles educativos de FP Básica y FP Media son claves en el objetivo de nuestro país de reducir la tasa de abandono temprano educativa que vimos en nuestro post anterior. España tiene aún un elevado porcentaje de jóvenes entre 25 y 34 años que no han realizado más estudios que los de la ESO (30,2%). Por eso, es importante apoyar y reforzar a los estudiantes que en el curso 2019-20 se encontraban en FP Básica para que puedan continuar sus estudios, lograr el título de la ESO y seguir con FP de Grado Medio. La FP Básica es, de hecho, el nivel educativo de transición más importante para que los jóvenes con dificultades educativas, sociales o de comportamiento no se desconecten del sistema educativo. Son los alumnos a los que en mayor medida podría afectar la crisis sanitaria pues el cierre de los centros desde marzo podría suponer en algunos casos el último lazo que les quedaba con la educación formal. La FP Media es el otro nivel educativo clave en el objetivo de disminuir la tasa de abandono educativo temprano en España. Para lograr que más alumnos lleguen a estudios medios (titular FP Media o Bachillerato) se requiere disminuir el porcentaje de alumnos que no finaliza la ESO (FP Básica y PMAR), incrementar el porcentaje de alumnos que se matricula en FP Media y reducir la proporción de alumnos que comenzando FP Media no termina estos estudios que hemos calculado que se encuentra en un 40,4%. Por ello, se incluye en la propuesta tanto FP Básica como FP Media. Los datos de los que se ha partido son los relativos a la matriculación del curso 2019-20 publicados por el Ministerio de Educación y Formación Profesional el mes pasado de junio.

3. Coste presupuestario de la propuesta

Además de la financiación del coste laboral de los tutores de los grupos que se establecerían, se ha incluido en la estimación del coste presupuestaria de la propuesto la formación que necesitarían estos tutores. Se trata de apoyar y reforzar a alumnos rezagados por lo que será necesario una formación específica a los tutores. Para ello se ha tenido en cuenta que, según recoge la Comisión Europea en 2020 la financiación que se destina en España a la formación y perfeccionamiento del profesorado (incluido el presupuesto de las Comunidades Autónomas) es de 154,3 millones de euros. Un 70% de ese presupuesto se destina a Enseñanzas no-universitarias (en las que nos centramos aquí) y de ese montante se ha considerado que la formación de los tutores supondría el 40%, dado que es la proporción de alumnos que se beneficiaría del programa de tutorías en pequeños grupos (154,3*0,7*0,4). El coste de la propuesta que figura en la Tabla 1 de 365 millones de euros. Algunas Comunidades Autónomas ya tienen programas similares de menor alcance, herederos del Programa de Refuerzo, Orientación y Apoyo (PROA). También el mencionado Programa de Mejora del Aprendizaje y el Rendimiento (PMAR) que tiene una ratio máxima de 15 alumnos. PROA y PMAR, son Programas que no están pensados para compensar del cierre de los centros y que no benefician a un número tan elevado de alumnos como el de nuestra propuesta de tutorías en pequeños grupos, pero con los que se podrían encontrar sinergias reduciendo el presupuesto requerido para financiar esta propuesta.

El coste total del Programa que se propone es una cifra modesta: menos del 1% del Gasto Público en Educación en 2018 situado en 50.807 millones de euros y un calendario rápido pero factible (comenzando en octubre). Es interesante comprobar que la estimación del coste de la propuesta de tutorías en pequeños grupos es similar también a los cálculos que realiza del Kraft (2020). Este investigador calcula que hay 50 millones de estudiantes no universitarios en EEUU y que el impulso de las tutorías en pequeños grupos supondría un coste de 2.700 millones. Dado que en España hay en el curso 2019-20, 8.276.528 alumnos no universitarios, un sexto del tamaño del sistema educativo de EEUU y con el tipo de cambio dólar/euro actual, el coste de la propuesta de Kraft sería de 387 millones de euros trasladado al caso de nuestro país. La propuesta de Burgess es de 410 Millones de libras esterlinas, 451 millones de euros, algo más elevada que la nuestra dado que Inglaterra tiene más población escolar que España.

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Publicado originalmente en: Ir a la fuente
Autor: admin

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