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Tecnologías sanitarias y disposición a pagar por año de vida: ¿Qué es una tecnología sanitaria eficiente en España? (II de II)

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De Juan Oliva y Jaume Puig-Junoy

En un anterior post de NeG y en un artículo reciente hemos descrito la falta de evidencia existente en España sobre el uso de la evaluación económica (EE) en los procesos de financiación y negociación del precio del medicamento y la opacidad del proceso. Los escritos se refieren a un marco temporal que recorre prácticamente tres décadas, desde la Ley del Medicamento de 1990 hasta 2018. Las principales referencias de la situación de la década que finaliza son los informes realizados por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia en el año 2015 (2015a y 2015b), el informe de fiscalización del Tribunal de Cuentas de la actividad económica desarrollada por el Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad en relación con el área farmacéutica, ejercicios 2014 y 2015, publicado en el año 2018, y los posicionamientos de organizaciones como la Asociación de Economía de la Salud, SESPAS o la Organización Médica Colegial. Todos ellos dibujaban un panorama más bien desolador.

De los escritos mencionados se concluía que no es en el marco legal español donde ha residido la barrera principal a la incorporación de la EE y de criterios de eficiencia en el proceso de toma de decisiones sanitarias durante estos años, sino en problemas de gobernanza en los más altos niveles de decisión del Sistema Nacional de Salud (SNS). Una hipótesis apunta a que el riesgo moral continuado y agravado (“yo invito, tú pagas) entre quien decide sobre reembolso y precio de los medicamentos pero no paga y quien financia y compra (CCAA y hospital) pudiera haber sido una barrera importante al desarrollo de criterios explícitos de coste-efectividad en el Reino de España.

El concepto de “buen gobierno” implica el cumplimiento del marco jurídico, la ausencia de corrupción, mala gestión y nepotismo, y exige responder a un conjunto de reglas acordadas de participación democrática, transparencia, responsabilidad, rendición de cuentas y obediencia a códigos de conducta. Una cultura más transparente y evaluativa ayudaría a facilitar la incorporación de los criterios de eficiencia en el proceso de toma de decisiones. Algunas señales recientes, como la creación en 2019 de un comité asesor independiente para la financiación de la prestación farmacéutica, podrían indicar un cambio de tendencia en la buena dirección.

¿Qué es una intervención sanitaria eficiente en España en 2020?

Desde hace años, la cifra de 30.000 euros por Año de Vida Ajustado por Calidad ha sido citada en España como valor de referencia en los debates de la materia. Esta cifra procede de un trabajo de revisión publicado en el año 2002, si bien el valor propuesto carece un sustento teórico o empírico sólido, y refleja más bien la opinión de los agentes que realizaban evaluaciones económicas en España. Otro artículo reciente, apoyándose en la revisión de los trabajos españoles realizados en los últimos años, propone un umbral de eficiencia en el margen de los 25.000 € por AVAC. De hecho, esta cifra se encuentra en los rangos estimados de los dos trabajos científicos más recientes, uno de ellos realizados desde la óptica de la oferta y otro desde la óptica de la demanda. Adicionalmente, dado que se ha constatado que en los países que aplican la EE para la toma de decisiones se consideran excepciones a dichos valores (excepciones que por su habitualidad dejan de serlo), se propone un doble umbral flexible, siendo la cota superior de 60.000 € por AVAC. Esta idea responde al hecho de marcar un tope máximo, al tiempo que se reconoce que en los procesos deliberativos, factores como el impacto presupuestario, la gravedad de la enfermedad, la existencia o no de alternativas terapéuticas, el mayor o menos peso que se dé a elementos de equidad, si es una intervención que se indica para fases terminales de la enfermedad, y otros factores contextuales pueden hacer que, en determinados casos, el primer valor de umbral propuesto resulte insuficiente.

En cualquier caso, conviene tener en cuenta que, como ya se expuso en el post anterior, en primer lugar, la idea de umbral marca un valor máximo a pagar por parte del financiador, lo cual no se debe confundir con el valor habitual a financiar ni con “el precio” a establecer, puesto que en tal caso el excedente sería apropiado totalmente por el oferente. En segundo lugar, debe ser el responsable público el que decida si es más conveniente para la toma de decisiones la consideración de un umbral único e invariante, y asumir el riesgo de justificar decisiones que le lleven a “saltar” por encima del mismo, o asumir un umbral flexible, también asumiendo que la consideración de qué elementos o factores contextuales se deben o no tener en cuenta cae a su riesgo, así como los valores adoptados. Rendición de cuentas, en suma.

Un campo deliberadamente minado: umbrales y métricas del valor

Una duda razonable que puede plantearse es que la propuesta de un doble umbral flexible podría tener el efecto indeseado de que las evaluaciones económicas que se realizaran a partir de su adopción, oficial u oficiosa, utilizarían como valor de referencia únicamente la cifra más elevada. Ciertamente, ello es un riesgo, si bien, como se comentó en la primera parte de este post, lo habitual en los países que aplican la EE en la toma de decisiones sanitarias es no recurrir a un umbral único e invariable. Todo ello debiendo conocer los decisores las dos principales precauciones en el uso de umbrales de coste por AVAC que se han reportado de la experiencia internacional: la necesidad de un debate sobre la mejor forma de identificar el umbral y las críticas a los AVAC que algunos consideran una medida parcial de valor.

También podríamos preguntarnos “¿qué ocurriría si hubiera un umbral único?” Posiblemente para medicamentos de ciertas áreas terapéuticas el incumplimiento sistemático del valor propuesto pondría al decisor ante la tesitura de no financiar con recursos públicos líneas enteras de tratamientos o, más posiblemente, verse obligados a saltar continuamente por encima del valor de referencia único, lo cual lo deslegitimaría rápidamente. Ese es el otro riesgo. Ciertamente, el criterio de eficiencia es uno más, pero importante, a considerar en la toma de decisiones. Si observáramos que este es obviado repetidamente en aras del cumplimiento de otros (no precisamente más explícitos), el elemento de referencia dejaría de serlo.

En uno y en otro caso, único o flexible, habría que avanzar en la revelación de esos otros elementos que se conjugan con la eficiencia a la hora de decidir si una tecnología debe ser financiada o no y a qué precio. Las herramientas con las que ahora contamos (como el análisis de decisión multicriterio) pueden derivar en medidas de valor ad hoc según el caso e intereses, por lo que no sería recomendable depender de las mismas. Utilizar un umbral flexible es precisamente una medida de seguridad, pero no arbitraria, sino basada en la experiencia de otros países, para marcar límites. Tengamos en cuenta que el precio que estamos pagando por AVAC en ciertos tratamientos hoy en día en España podría estar 10 veces por encima de esa cifra. Algo difícil de entender si las decisiones adoptadas en materia de financiación pública y negociación del precio hubieran estado guiadas por, entre otros, principios de eficiencia. Y algo más difícil aún de sostener si se confirman las previsiones del daño que el SARS-CoV-2 va a ocasionar a nuestra economía y lo que ello va a suponer en cuanto a restricción de los recursos disponibles para prestaciones sanitarias y políticas públicas, en general, en los próximos años.

Si entendemos que el uso de los recursos públicos en el campo de la salud debe estar guiado por el principio de eficiencia, el debate no debería centrarse tanto en determinar las cifras exactas de un umbral como el mencionado, dado el carácter instrumental del mismo y su dependencia de los recursos disponibles, sino más bien en si realmente nuestro sistema sanitario está dispuesto a implantar un modelo de financiación y utilización basados en criterios relacionados con el valor, que contribuya a mejorar la previsibilidad, la consistencia y la transparencia del proceso y sirva de apoyo para la solvencia presente y futura del propio sistema. Quizás ahora, lo vamos a necesitar más que nunca.

Hay otras opciones, obviamente, que pasan por ignorar estos criterios recurriendo a medidas “ad hoc” para introducir tecnologías sanitarias concretas como fondos especiales para financiar ciertas terapias (oncológicas, enfermedades de baja prevalencia,…) o incluso, como sostenían hace pocos meses algunos de nuestros políticos, negar que el sistema sanitario público necesite de elementos de referencia como los propuestos, puesto que su sostenibilidad está más allá de toda duda (no sabemos si hoy mantendrán el mismo discurso). En estos casos, siempre se puede poner cara de póker y sugerir que si el criterio de eficiencia no es relevante, tampoco sería necesaria la intervención en precios. Precios libres, pues, y el financiador público que se haga cargo de la factura, puesto que el criterio de necesidad obliga. Adelante con los faroles. Pero, como decía hace años el profesor Alan Garber: “When we dine where the menu has no prices, we should not be surprised by the size of the bill.”

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Autor: admin

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La contratación pública en obras en España: 2009-2015

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Por Carmen García y Juan Luis Jiménez

Los datos de este trabajo han sido obtenidos del trabajo realizado por la Fundación CIVIO, a quienes agradecemos su enorme colaboración. En especial, a David Cabo y Eva Belmonte.

El peso del sector público en el Producto Interior Bruto es relevante en buena parte de las economías desarrolladas (rango 10-50% aproximadamente, según Mauro et al., 2015). En el caso de España, la contratación pública supone en torno al 10% del PIB y, dentro de este, el peso de la construcción de infraestructuras y las obras en general supone el 4% de la contratación total de la Administración.

Según la Comisión Europea, la contratación pública se regula por ley para asegurar que el sector público obtenga la relación óptima de precio-calidad y, obviamente, garantizar un marco de competencia por el mercado, que sustituya a la posibilidad que las empresas compitan en el propio mercado. Esta contratación se basa en los principios de trato igualitario, no discriminación y transparencia.

El Single Market Scoreboard de la Comisión analiza una serie de indicadores relevantes relacionados con estos procesos. En él, el rendimiento de España para el período 2015-2018, tanto de forma general como determinados ítems, es insatisfactorio y mejorable. En esta misma línea se ha manifestado la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC, 2019), al identificar varios problemas en el mercado de contrataciones públicas: la falta de acceso, el reducido nivel de transparencia y la mejora necesaria de la publicidad en las licitaciones. Estas debilidades provocarían “una menor tensión competitiva y una eficiencia menor en la contratación pública de lo que sería deseable”.

Tanto la propia CNMC como la Comisión Europea, recomiendan a las administraciones que las contrataciones se realicen en procedimientos abiertos, transparentes y competitivos, siempre que sea posible, resaltando la propia Unión Europea como deficiencia la “baja tasa de publicación de los anuncios de contratos y un uso relativamente elevado del procedimiento negociado sin publicación previa en comparación con otros Estados miembros”.

En esta entrada pretendemos mostrar cuál ha sido la evolución de la contratación de obra pública en España para el periodo 2009 a 2015, basándonos en un artículo descriptivo publicado recientemente en Economía Industrial. Si bien no se pueden establecer relaciones causales, sobre todo por la limitación en los datos, los indicadores que a continuación mostramos confirman la necesidad de mejorar la competencia en estos procesos.

Los datos

Lo primero que se debe resaltar es la dificultad de recopilar información sobre la contratación en España. Así, CIVIO recopiló datos sobre la publicidad de las formalizaciones de contratos de obra pública realizados por todas las Administraciones Públicas en España y publicados en el BOE, entre los años 2009 y 2015.

Esta base contiene un total de 8.155 expedientes de contratación de obras por diferentes Administraciones, en los que participaron 3.371 empresas, de las que 231 de ellas pertenecían a algún grupo empresarial.

Desde el año 2009 se ha reducido tanto el número de procedimientos abiertos como el importe total anual de dichas contrataciones (Figura 1).

Figura 1: Importe total de la contratación pública en obras. Todas las Administraciones. 2009-2015

Fuente: Elaboración propia a partir de CIVIO.

Siendo el reparto de las obras más relevantes (las que superan el percentil 95 en cuantía), mayoritariamente gestionado por los distintos Ministerios (Figura 2).

Figura 2: Reparto de la contratación pública en obras en España según volumen de contrato y Administración. 2009-2015. Percentil 95.

Fuente: Elaboración propia a partir de CIVIO.

Los procedimientos

Aunque el análisis causal requiere de mayor calidad de los datos, se puede inferir de la experiencia internacional (y las referencias académicas), que las distintas decisiones de las Administraciones Públicas en el diseño, desarrollo y ejecución de la licitación (la elección de los procedimientos) afectan a la competencia potencial en los procesos de contratación pública.

Un detalle relevante es el uso de los contratos menores y aquellos procedimientos que implican un menor nivel de competencia. ¿Cuánto suponen estos contratos, medido en importe, respecto del total de contratos? En la Figura 3 se incluye para todo el periodo, según entidad adjudicadora. Aunque el procedimiento abierto es el más voluminoso, los “negociados sin publicidad” copan el segundo porcentaje más importante para el caso de las Universidades y Ministerios. Y estos son los que presentan contratos de mayor volumen (véase también la Figura 4).

 Figura 3: Cuota (importe) de cada procedimiento según Administración. 2009-2015

Fuente: Elaboración propia a partir de CIVIO.

Tal como señala la CNMC (2019), según el Texto Refundido de la Ley de Contratos con el sector público (TRLCSP), se permite acudir al procedimiento negociado sin la publicación previa del anuncio de licitación (uno de los más restrictivos), entre otros supuestos, en aquellos casos en que el contrato de servicios o de suministros no supere los 60.000€ y en aquellos contratos de obras que no superen los 200.000€.

Con esta idea hemos configurado la Figura 4, en la que se recoge la distribución por percentiles según el tipo de contrato que se haya aplicado. El objetivo del mismo es ver cómo se utilizan, sobre todo, los contratos menos competitivos en función del importe de estos.

La imagen es clara: alrededor de los 230 mil euros, la proporción de los procedimientos negociados sin publicidad (en amarillo) pasa de ser del 70% a menos del 10%.

 Figura 4: Distribución de procedimiento de contratación por percentil de importe licitado. 2009-2015.

Fuente: Elaboración propia a partir de CIVIO. Nota: Nótese que la figura ha modificado su escala para mostrar mejor los porcentajes de cada una de las opciones. Por ello, el eje de ordenadas comienza en el 10%.

La concentración

Una de las figuras que sobresale en la Contratación Pública, sobre todo en los últimos años, es la de las Uniones Temporales de Empresas. Su creación es susceptible de generar dos tipos de efectos sobre el bienestar social: de una parte, puede verse mermada la competencia; pero, de otra parte, esta colaboración puede generar efectos beneficiosos para el bienestar social, a través de la posibilidad de alcanzar eficiencias y economías de escala.

La Figura 5 apunta a que los grandes contratos de obras con la Administración Pública en España son producidos solo por UTEs (a partir de 135 millones de euros).

Figura 5: Función de densidad (kernel). Licitaciones por UTEs y por empresas individuales. Contratos superiores a 100 millones de €

Fuente: Elaboración propia a partir de CIVIO.

Otra cuestión de interés es cómo se concentran las obras entre las empresas que participan en el mercado. Por ello hemos calculado el índice de Herfindhal-Hirschmann anual de concentración de la licitación en obras en España, pero diferenciando también aquellas empresas que pertenecen a grupos empresariales, lo que nos proporciona una imagen más cercana a la realidad, dado que los intereses de las empresas pertenecientes al mismo grupo empresarial tienen, obviamente, menos incentivos a competir entre ellas.

La Figura 6 muestra que: i) la concentración en la obra pública en España ha ido in crescendo entre 2009 y 2015; ii) utilizar el HHI sin considerar la existencia de grupos empresariales minusvalora sustancialmente el nivel de concentración en el mercado; iii) el gap entre ambos índices aumenta conforme pasa el tiempo.

Esto último da una imagen sobre la creciente relevancia de los grupos de empresas en este tipo de licitaciones y el empeoramiento en la tensión competitiva medida a partir de este indicador de concentración.

Figura 6: Evolución del Índice de Herfindhal-Hirschmann para las contrataciones licitadas anualmente. 2009-2015.

Fuente: Elaboración propia a partir de CIVIO. Límites del HHI es entre 0 y 1.

Conclusiones

Aunque no se dispone del número de competidores, y por tanto no resulta posible derivar cuál es la tensión competitiva ocurrida en cada licitación, la reducción de la contratación en el periodo, el aumento en los índices de concentración y las recomendaciones de mejora por parte las Autoridades en los procesos de contratación pública conllevan a la existencia de posibilidades de mejora en este relevante mercado para la Administración, y las empresas en España.

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Autor: Juan Luis Jiménez

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Ni repudios, ni condonaciones: la resolución de las crisis de deuda soberana en la historia

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De Pablo Martín-Aceña y Elena Martínez Ruiz | Universidad de Alcalá

Esta entrada es una versión ampliada del artículo Sin perdón recientemente publicado en El País.

El pasado viernes 8 de mayo, Argentina alargó el plazo para lograr un acuerdo con los acreedores de la deuda argentina. La propuesta fue respaldada por un manifiesto firmado por un buen número de economistas, entre otros, Edmund Phelps, Dani Rodrik, Thomas Piketty, Mariana Mazzucato, Carmen Reinhart, Kenneth Roggoff, o premios Nobel como Joseph Stiglitz, Christopher Pissarides y Christopher Sims que calificaba la propuesta del gobierno argentino de “responsable”. Los acreedores, sin embargo, habían rechazado la oferta por considerarla desproporcionada, unilateral y precipitada. Lo que Argentina plantea a sus acreedores es una quita del 5,4 por ciento sobre el principal y un recorte del 62 por ciento en los intereses. Además, solicita un periodo de gracia de tres años para comenzar a pagar en 2023. También, hace unas semanas, los ministros de los países ricos que forman el G7 acordaron una moratoria de la deuda para los 76 países más pobres del planeta. Se trata de ayudar a los más vulnerables para que combatan al coronavirus con todos sus recursos. Sobre la mesa 20.000 millones de dólares de los 32.000 que tienen que pagar. Parece mucho, pero representa una ínfima parte de los 34 billones de dólares a que ascendió el PIB de los 7 ricos en 2019. Finalmente, existen razones fundadas para pensar que la crisis del Covid dispara el endeudamiento público en todo el mundo aumentando los riesgos de importantes crisis de deuda futuras.

Lo que se propone aquí es un recorrido por la historia de las crisis de deuda para extraer lecciones de los procesos pasados de reestructuración y resolución de la deuda pública o soberana. Para empezar, dos lecciones: 1) el perdón nunca, o casi nunca, ha existido y 2) los repudios brillan por su ausencia. Lo común han sido las suspensiones temporales de pago seguido de reestructuraciones, siempre más dolorosas para los deudores que para los acreedores. ¿Por qué nunca se perdona la deuda? Y desde el punto de vista de los deudores, ¿por qué nunca (o casi nunca) se plantea el repudio?

Las reestructuraciones de las deudas soberanas son tan antiguas como la deuda misma. Son procesos de urgencia: cuando un estado soberano decide que no puede seguir haciendo honor a sus obligaciones de pago, solicita (o fuerza) a sus acreedores a que empiecen a negociar una solución que necesariamente supone pérdidas, que se verán incrementadas si el acuerdo se demora demasiado y la incertidumbre sobre el resultado final supone un mayor deterioro en la capacidad de pago del deudor. La presión en las negociaciones es extrema, sobre todo, porque no existe un marco institucional que sirva de marco para las negociaciones o fije las normas para cada una de las partes.

Desde el mundo antiguo, ni un solo país soberano se ha salvado de alguna suspensión de pagos (temporal o definitiva), o de verse obligado a pedir moratorias de pagos y luego negociar reestructuraciones: aplazamientos, rebajas de tipos de interés, quitas del principal de la deuda. Grecia protagonizó el primer default, en el año 377 A.c., cuando decenas de polis no cumplieron sus obligaciones. En la Edad Moderna las crisis de deuda (impagos de los soberanos) se resolvían mediante la devaluación de las monedas y la inflación y también con reestructuraciones. Las hicieron todas las grandes monarquías europeas. Ya en la etapa de los modernos mercados de deuda, desde 1815 hasta hoy, se han producido 358 reestructuraciones de deuda soberana, que han afectado a 91 naciones independientes. La cuenta sale a más de una por año. Por el contrario, los repudios has sido muy escasos y casi siempre han estado relacionados con cambios de régimen: no pagaron la deuda zarista los bolcheviques en 1917; ni Mao Tsé Tung en 1949; ni Fidel Castro en 1960. Y las condonaciones han sido excepcionales.

Fuente: Meyer, Reinhart y Trebesch, 2019

Guerras, revoluciones, crisis y gobiernos manirrotos e irresponsables han estado y están detrás del excesivo endeudamiento de los estados. Por ejemplo, tras financiar sus guerras de independencia acudiendo a los mercados de Londres y Paris, las jóvenes naciones latinoamericanas comenzaron su andadura en los mercados internacionales con mal pie. Demasiado pronto, ya en 1820, no pudieron devolver su deuda y suspendieron pagos. Evidentemente la cosa no quedó ahí. En 1826 la Bolsa de Londres se cerró para las emisiones latinoamericanas. Esta es, de hecho, la peor amenaza a la que se enfrentan los malos pagadores: la exclusión. Esto pone de manifiesto la principal imperfección de los mercados internacionales de capital: la ausencia de un marco legal supranacional con capacidad para forzar el cumplimiento de los contratos más allá de las fronteras o imponer sanciones en caso contrario. Aunque el hecho, quizá sorprendente, es que históricamente ha sido un mecanismo de control bastante eficaz. Las naciones latinoamericanas tuvieron pronto que sentarse a renegociar los impagos con reestructuraciones que se alargaron durante años, porque necesitaron volver a recurrir a los préstamos extranjeros para financiar sus gastos.

¿Cómo se explica este éxito de la “disciplina de mercado” en ausencia de un marco legal que la respalde? Se emplearon diversos mecanismos, sin duda el más llamativo es la utilización del poder militar de las potencias europeas para hacer cumplir los contratos de deuda. La imagen de las grandes potencias como cobradores de deudas se ha utiliza comúnmente para ilustrar el sistema de relaciones internacionales del siglo XIX, que se llama en ocasiones “el siglo de la diplomacia de las cañoneras” en el que “los países bloqueaban los puertos hasta que se reanudaba el servicio de la deuda”(Tomz, 2007). En Centroamérica y en el área del Caribe, con gobiernos débiles y corruptos, los acreedores, los bonistas, forzaban la invasión del país para hacerse con la recaudación e aduanas. La gunboat diplomacy sustituyó la negociación en la República Dominicana en 1905, en Argentina resultó en el bloqueo anglo-francés del Río de la Plata; y en Venezuela en 1902… Pero también se utilizó en otras áreas geográficas; como en Egipto en 1880; en Grecia en 1898.

El caso de Grecia es ilustrativo. Tras unos años excluido de los mercados internacionales, Grecia volvió a solicitar grandes préstamos a partir de 1879. Escarmentados de la experiencia anterior, en 1887, una comisión que representaba a todos los acreedores internacionales se garantizó los pagos forzando la cesión de los ingresos de determinados impuestos y la explotación de algunos monopolios. La acumulación de déficit públicos y las adversas circunstancias en los mercados de exportación deterioraron la capacidad de pago de Grecia (un 33 por ciento de los ingresos ordinarios se dedicaba al pago de intereses a principio de los 1890s) (Paulus, 2014), de manera que en 1893 declaró una suspensión unilateral de pagos. Tras años de negociación, en 1897, Grecia decidió entablar una guerra contra el Imperio Otomano. La derrota griega hizo el resto. Las potencias acreedoras se erigieron en mediadores y garantes del tratado de paz que vincularon a la reestructuración de la deuda. Un nuevo préstamo garantizado se utilizó para pagar la indemnización de guerra a Turquía y las obligaciones de la nueva deuda privada reestructurada (Wynne, 1951/2000).

Este ejemplo nos permite obtener dos lecciones. La primera es la importancia de los mecanismos de coordinación entre los acreedores. La capacidad de los acreedores para imponer la “disciplina de mercado” depende de modo crucial de su capacidad para actuar de manera coordinada contra un prestatario autónomo, dando credibilidad a las amenazas de sanciones y evitando comportamientos de rent seeking entre los prestamistas. En efecto, eran habituales las emisiones sindicadas por bancos de varios países y también que fueran las diversas organizaciones de tenedores de bonos las que negociaron las reestructuraciones con naciones soberanas antes de la primera guerra mundial.

La segunda es la importancia de la estabilidad política para la aparición de las crisis de deuda y también para su resolución. Como explican Reinhart y Rogoff, es importante entender que las crisis de deuda no siempre se deben a la incapacidad económica para pagar. Por razones políticas, hay gobiernos que son “reacios” a pagar o a negociar la reestructuración y los hay que no son capaces de hacerlo, porque carecen de la estabilidad política para imponer las decisiones necesarias para cumplir con las obligaciones o resolver un incumplimiento. Como hemos visto, los gobiernos que se niegan a pagar son poco frecuentes, por el contrario, abundan en la historia los gobiernos débiles, “incapaces” de imponer las medidas necesarias para pagar y/o para tratar con sus acreedores extranjeros en tiempos de presión e inestabilidad interna (Trebesch, 2018).

La historia del siglo XX es muy distinta. Tres fases. La primera catastrófica. La segunda tranquila y la tercera turbulenta. Los principales episodios afectaron simultáneamente a muchos países. Se trató de crisis sistémicas. Además, como muestra el gráfico, los estados y organismos internacionales pasaron a tener un mayor protagonismo como acreedores, aunque los agentes privados también estuvieron presentes. El número de reestructuraciones fue muy superior al registrado en el siglo anterior. La primera gran crisis de deuda siguió a la Primera Guerra Mundial. Los países implicados fueron casi en su totalidad europeos y forman parte de los países más ricos del mundo hoy en día. Se trataba de deuda “oficial”, es decir, deudas de gobierno a gobierno y, por tanto, las renegociaciones se hicieron entre estados. Su resolución llevó 10 años, se fue avanzando en un costoso proceso de prueba y error hasta encontrar el definitivo alivio, con una condonación forzada, en buena parte, por la desastrosa situación de la economía mundial tras la Gran Depresión.

Fuente: Horn, Reinhart y Trebesch, 2020

El gran deudor fue Alemania. El Tratado de Versalles de 1919 impuso el pago de reparaciones a los países perdedores. En este caso, la falta de voluntad para pagar se mezcló con la debilidad de los gobiernos de la república de Weimar, incapaces de imponer los sacrificios necesarios a la población. Tras varios años de progresivo deterioro de la economía alemana que desembocó en un devastador proceso de hiperinflación y la ocupación del Ruhr por Francia y Bélgica, los aliados tuvieron que reconsiderar el asunto de las reparaciones. Sucesivos acuerdos, empezando con el llamado Plan Dawes en 1924, extendieron los plazos, disminuyeron las anualidades a pagar y, finalmente, redujeron el principal, hasta que la situación creada por la Gran Depresión obligó, en 1932, a un acuerdo que parecía solucionar definitivamente el enojoso asunto de las reparaciones. No hubo perdón: Alemania tenía que pagar, aunque se redujo muy considerablemente el importe final exigido y se le daba un cierto plazo para recuperarse. La Gran Depresión afectó también al resto de países con deudas de guerra, provocando suspensiones de pagos de intereses, la adopción de controles de cambio y declaraciones unilaterales para anular deudas pendientes. En este caso, en 1934 Washington condonó la deuda a sus aliados y forzó a sus deudores, el Reino Unido y Francia, a que hicieran lo propio con los suyos, una decisión muy excepcional. En total, los gobiernos de Washington y Londres, los dos grandes acreedores, condonaron entre 1932 y 1934 más de 17.000 millones de dólares, a un total de 18 países. Las cantidades condonadas suponían aproximadamente un 18 por ciento del PIB norteamericano y un 29 por ciento del de Reino Unido (Reinhart y Trebesch, 2014). Es el único ejemplo conocido de una condonación general de deudas.

Alemania no fue incluida en la condonación, pues el gobierno nazi declaró una suspensión unilateral de pagos en 1933, poco después de subir Hitler al poder. El asunto se retomó finalizada la Segunda Guerra Mundial, ya en plena guerra fría. La conveniencia de estabilizar la economía de la recién creada RFA, llevó a los aliados, liderados por EEUU, a una revisión de las obligaciones de pago germanas, tanto públicas como privadas. El Acuerdo de Londres de 1953 redujo la deuda pendiente de Alemania en más del 50 por ciento, la cuarta parte del PIB alemán germano de ese año (Guinanne, 2015). Supuso sacrificios no sólo para el mayor acreedor, los EEUU, sino también para otras economías, como las del Reino Unido, Francia e incluso Grecia. El semi-perdón, facilitó el auge económico de la RFA e hizo que Alemania dejase de ser el más conspicuo moroso de la economía internacional. De hecho, en el siglo XX, las reestructuraciones de deuda usualmente han desembocado en un periodo de crecimiento económico que facilita la reducción de la carga de la deuda (Reinhart y Trebesch, 2014).

Después de la Segunda Guerra Mundial, en el mundo creado por los acuerdos de Bretton Woods y la imposición de control a los movimientos de capital, el endeudamiento internacional estuvo limitado y apenas se conocen reestructuraciones. Con el fin de la Edad de Oro, suspensiones de pago y reestructuraciones regresaron al centro del escenario. Durante la década de los 70, el mundo se endeudó esta vez con la gran banca internacional. La confianza en que los mecanismos de control de las entidades financieras eran más capaces de prever y prevenir el riesgo, restó protagonismo a lo que había sido el vehículo tradicional de la deuda soberana, los bonos. El volumen de préstamos suscritos por diversos gobiernos, muy en particular los latinoamericanos, se disparó. Cuando a principios de los ochenta vencieron los créditos, el cambio de coyuntura provocado por la crisis del petróleo había hecho escalar los costes de los préstamos hasta el punto de poner en jaque las finanzas públicas.

El peso de la deuda externa contraída en años anteriores se hizo agobiante, no sólo en Latinoamérica, sino también en muchas naciones de África, Asia y Europa oriental. A los deudores les quedó elegir entre dos opciones a cual peor: suspender el pago de la deuda o llevar a cabo un doloroso ajuste de sus economías. La crisis de la deuda externa marcó la década de los ochenta en Latinoamérica. No se produjo una catástrofe financiera mundial, pero su resolución fue lenta y azarosa, emponzoñó las relaciones comerciales y financieras entre acreedores y deudores, dañó la cooperación internacional y no permitió la vuelta a la “normalidad”. Fueron diez años de batalla en la que todos perdieron algo, más los pobres que los ricos. Después de una década perdida con caídas del PIB, desempleo, pobreza, la solución llegó, tras el fracaso de las negociaciones entre gobierno, bancos y el FMI, con el célebre Plan Brady de 1992. Nada de perdón, sino duras reestructuraciones: cambios de deuda vieja vencida e impagada, por deuda nueva, con quitas y aplazamiento de vencimientos. Los acreedores recuperaron una parte de lo prestado y los deudores pagaron menos de lo que debían, pero imponiendo elevados sacrificios a la población.

Al vendaval latinoamericano le siguieron las crisis de los países de economía planificada: la URSS y varios países de Europa del este, endeudados con la banca alemana y francesa. Sin reservas internacionales, no pudieron cumplir sus compromisos. Se vieron obligados a reestructurar su deuda, pedir más crédito y dedicar sus recursos a las devoluciones. Volvían a la democracia, pero tampoco hubo perdón. Y sin solución de continuidad llegó la pandemia asiática: en 1997 estallaron las crisis financieras de las economías emergentes del sudeste asiático: Tailandia, Indonesia, Corea. Y un año después el torbellino arrasó Rusia, y otra vez México, Argentina y Brasil. Se aplazaron vencimientos y se suspendieron pagos. Y tras las quiebras, de iure o de facto, llegaron las reestructuraciones con la medicina clásica: créditos de urgencia, truque de deuda vieja por deuda nueva, píldoras del Consenso de Washington: liberalización de mercados, privatizaciones de empresas públicas: menos Estado, más mercado.

La crisis financiera de 2007-08 asimismo ha forzado dramáticas y complejas reestructuraciones de deuda con Grecia como país más afectado. Atenas tuvo que acudir al FMI en abril de 2010, cuando su deuda con los bancos alcanzaba el 140 por ciento del PIB. Entonces empezó un calvario que ha durado ocho años, ha costado tres programas de rescate por 260.000 de euros, tres gobiernos, una suspensión de pagos, un referéndum, un aumento de la deuda al 177 por ciento y un descenso del 25 por ciento del PIB. En 2018 se llegó, por fin a un acuerdo. No implicó condonación alguna: sino un préstamo final de más de 270.000 euros con un aplazamiento de vencimientos, una carencia de diez años que puede llegar a otros diez, esto es, hasta 2040. A cambio, más reformas y una vigilancia continua por los “hombres de negro” de la infausta troika.

¿Por qué se reestructuran las deudas en lugar de no pagarlas cuando llegan a ser tan agobiantes que impiden el crecimiento y la población las considera “odiosas”? En esencia porque repudiar tiene elevados costes. A los deudores les interesa mantener su reputación frente a los acreedores porque significa tipos de interés más bajos en el futuro. Hay que tener en cuenta que el aumento de los costes de capital afectaría también a los agentes privados lo que repercutiría muy negativamente sobre la inversión y la capacidad de crecimiento del país. Los acreedores se sientan a la mesa para recuperar, si no todo, algo de su capital y de los intereses. A veces no la totalidad, sino que sufren quitas, cuya media histórica ha sido entre el 40 y el 50 por ciento. Sin embargo, los deudores siempre terminan pagando, generación tras generación. Los estados soberanos no quiebran. Eso lo saben los prestamistas, como también saben que el riesgo de eventuales quitas se ve compensado por la alta rentabilidad de la deuda soberana, como muestra el gráfico. Josefin Meyer, Carmen Reinhart y Cristoph Trebesch (2019) estimaron que, en los últimos 200 años, el rendimiento medio de la deuda soberana de los países en vías de desarrollo y pobres ha estado casi cuatro puntos por encima de lo que han rendido los títulos sin riesgo, por ejemplo, los bonos de alemanes o los norteamericanos.

Fuente: Meyer, Reinhart y Trebesch, 2019

Al mismo tiempo, aliviar la carga de la deuda de los prestatarios, al menos momentáneamente, es la única vía para impulsar la recuperación económica que garantice el pago de la deuda. Por eso se negocian restructuraciones, pero raramente se contempla “el perdón”, pues condonar la deuda podría ser un peligroso precedente para futuros deudores. El temor al “riesgo moral” ha sido históricamente más fuerte que cualquier consideración acerca del sufrimiento de poblaciones azotadas por crisis de todo tipo y/o por la mala gestión de sus gobernantes.

¿Y qué vamos a hacer ahora cuando el tamaño de la deuda de algunos estados europeos asuste a los banqueros y fondos de inversión? La historia nos enseña que es ilusorio esperar una condonación. Pero ¿hay otra alternativa no sea sacrificar en años de austeridad a las generaciones presentes, o dejar una herencia envenenada a las generaciones las futuras? ¿Por qué no plantear una solución menos dolorosa?

El presidente de la Fed, Jerome H. Powel, ha alertado en una reciente intervención que se está ante una crisis sin precedente, mucho más intensa que cualquier otra desde la Segunda Guerra Mundial, con una actividad en caída libre y un aumento del desempleo hasta cotas hace poco inimaginables. El Congreso ha aprobado un paquete de 2,9 trillones de dólares, el 14 por ciento del PIB. En su opinión, es insuficiente y de no hacer algo más la economía, americana y mundial, sufrirá un daño permanente. Pide una política fiscal más agresiva para complementar las acciones monetarias super-expansivas que lleva a cabo la institución que preside. Por su parte, Andrew Bailey, el gobernador del Banco de Inglaterra, ya contempla políticas de compra directa de todo tipo de activos de hasta 781 billones de dólares, e incluso llevar los tipos de interés por debajo de cero como hacen el Banco de Japón y el BCE. El lunes 18, Macron y Merkel anunciaban la puesta en marcha de un plan de ayudas de 500.000 millones de euros con destino a subvenciones no reembolsables. Se avanza por un camino adecuado, aunque quizá se precisarían medidas fiscales más contundentes. Doblar el presupuesto de la Unión Europea y que se canalizaran recursos a fondo perdido, sin condicionalidad, cuya utilización debería ser bien controlada, no por los gobiernos nacionales, sino por las instituciones de Bruselas o incluso por los países que aportasen los fondos. Capital a cambio de algo de pérdida de soberanía fiscal. Esperemos hasta ver la propuesta de la Comisión.

El BCE ha venido proporcionando liquidez mostrándose dispuesto a hacer un uso decidido de sus amplias capacidades, con el lanzamiento de un programa excepcional de compra de bonos para apoyar los esfuerzos de los Estados frente a la pandemia (PEPP, por sus siglas en inglés). Qué se continúe con la compra de deuda soberana, aunque sea través de mecanismos indirectos: una estrategia de urgencia para hacer frente a estas circunstancias excepcionales. Y después que se la quede en su balance, en su bolsillo, para siempre o para “tiempos mejores”. Y por supuesto que no se amilane ante la reciente sentencia del Tribunal Constitucional alemán. Al margen de su extralimitación jurídica y su desafío al Tribunal de la Unión Europea, que deben ser contrarrestados en seco, por éste y por la Comisión, el BCE debe mantener su postura, recordar que los tribunales no hacen política monetaria y que los estados democráticos que en día lo crearon le dotaron de autonomía. El BCE no está carente de legitimidad como airean algunos, sino que es una criatura de países donde rige la democracia y la división de poderes. Y si en el pasado los bancos centrales nacieron en todo el mundo para salvar monarquías y repúblicas, que salven ahora ciudadanos de a pie. Pensamos que es su deber.

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Nada es Gratis

El irresistible ascenso del Dinero Público Digital

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el

De Miguel Angel Fernández Ordóñez

En pocos años el Dinero Público Digital ha pasado de la clandestinidad a ser un asunto ampliamente estudiado por bancos centrales, organismos internacionales, el sector privado y la academia.

Las búsquedas en Google de “CBDC” ( el acrónimo inglés de ¨Central Bank Digital Currencies¨) han tenido un crecimiento exponencial. Y Nada es Gratis le ha dedicado tres excelentes posts de David Tercero Lucas. Por mi parte dediqué al dinero público la mitad de un libro que solo pude presentar  en Barcelona debido al confinamiento.

Pero el interés por el dinero público no cesa e incluso ha aumentado durante el confinamiento. En abril las búsquedas en Google de CBDC han alcanzado el pico máximo de la serie histórica y se han publicado numerosos documentos de imprescindible lectura.

La propuesta de sustituir totalmente el uso de un dinero privado y frágil -los depósitos en los bancos comerciales- por un dinero público y seguro, como las CBDC, ha empezado a examinarse por la academia pero todavía no está en la agenda de las autoridades ni del sector privado.

Sin embargo, han florecido otras propuestas menos ambiciosas que explican este creciente interés. Por una parte, la aceptación por la mayoría los bancos centrales de la idea de introducir -de forma limitada, para sustituir el efectivo- las CBDC en el sistema actual. Por otra, el anuncio de Facebook del proyecto Libra, que permitiría suministrar servicios de pagos a más de 1500 millones de personas en el mundo que tienen un móvil, pero no tienen una cuenta bancaria causó gran alarma, y las CBDC empezaron a verse como la mejor forma de no perder la soberanía monetaria.

Un documento reciente interesante es el titulado “CBDC: Opportunities, Challenges and Design”. Es del Banco de Inglaterra que fue pionero en el estudio del dinero público digital. En la década pasada lo introdujo en su programa de investigación. Además, publicó un artículo “disruptivo” sobre la creación del dinero y contrató a economistas como M. Kumhof o Ben Dyson que fueron de los primeros en exponer las ventajas del Dinero Público para la estabilidad cuando la mayoría de economistas estábamos entonces proponiendo aumentar aún más las regulaciones y la protección de los bancos comerciales para reducir su fragilidad.

Otro documento interesante es el del último boletín del BIS, no sólo por su calidad, sino por la institución que lo publica, que ya ha incorporado las CBDC como una cuestión a estudiar normalmente por la institución.

Pero el documento más importante de este periodo ha sido la publicación por parte de Libra de su White Paper V 2.0. que ha supuesto un giro muy importante sobre su propuesta inicial de 2019. Libra ofrece ser una plataforma al servicio del Dinero Público y cita expresamente a las CBDC numerosas veces. Las autoridades tendrán más difícil oponerse a su aprobación porque el Estado no perdería el control de la oferta monetaria, sino que incluso el control sería más efectivo que el que se ejerce ahora con los bancos comerciales. Pero todavía Libra tendrá que superar las barreras regulatorias que surjan del catálogo expuesto en el documento del FSB sobre las stablecoins.

Los críticos con las dos iniciativas mencionadas (CBDC para sustituir el efectivo y unas stablecoins respaldadas al 100% por CBDC) destacan su efecto negativo en el negocio de los bancos comerciales. Y es que no deja de ser curioso, que, así como una reforma de sustitución total del dinero privado acabaría para siempre con los problemas de fragilidad e inestabilidad del sistema actual, una introducción parcial de CBDC podría disminuir los beneficios de los bancos comerciales y, mientras se mantenga el sistema actual, aumentaría su fragilidad.

Como ha sucedido hasta ahora, esas iniciativas solo podrán salir adelante si paralelamente se aumentan las protecciones de los bancos comerciales por parte del Estado y se reduce la competencia aumentando la concentración de los bancos privados. Esto será inevitable, pero es aconsejable tener en mente la posibilidad de reformar totalmente el sistema actual con el fin de no tomar medidas que sirven para proteger a la banca ahora pero que pueden perjudicar un diseño razonable cuando se decida adoptar un sistema de dinero público y seguro e instaurar una plena liberalización y competencia en las actividades de préstamos a familias y pymes y servicios de pagos.

Un ejemplo es la idea de introducir un tipo de interés como remuneración del dinero digital público, que se menciona en varios papeles como en un interesante documento de Ulrich Bindseil del BCE. El objetivo es que los ciudadanos consideren más atractivo mantener sus depósitos en los bancos privados en vez de en el banco central. Pero, si se piensa que una de las ventajas del dinero público es que es absolutamente seguro y no puede generar crisis bancarias, tiene poco sentido incentivar el uso del dinero privado que es el que produce las crisis.

Esta idea de remunerar el dinero público digital también procede de economistas muy meritorios -como K. Rogoff- que consideran que el manejo del tipo interés podría aumentar la eficiencia de la política monetaria. Y esto es cierto si se mantiene el sistema actual, pero se convertiría en un disparate innecesario si pasáramos a un sistema en que el ente emisor se ocupara de controlar directamente la oferta monetaria y por tanto no tendría necesidad -ni capacidad – de manipular los tipos de interés.

Estas contradicciones se explican porque todavía están en su infancia los estudios de las reformas que se proponen aumentar la estabilidad financiera sin deteriorar los mercados con numerosas protecciones y asfixiantes regulaciones como sucede ahora. Sabemos ya mucho de sus beneficios, pero todavía se ha escrito poco sobre los posibles diseños y sobre la transición, asunto esencial en todas las reformas estructurales que se proponen la liberalización y la introducción de competencia.

Finalmente, debo decir que no he mencionado ningún documento sobre la introducción del dinero público en China, porque todavía no se ha publicado nada a pesar de que ya han empezado a experimentarlo. Pero es muy probable que, en cuanto se implemente esta reforma y se conozcan sus detalles, el debate sobre el dinero público digital alcance el punto de ebullición.

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