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Los efectos del Coronavirus en la educación (I): Las pérdidas de clases y rendimientos educativos desiguales

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De Jorge Sainz e Ismael Sanz.

Hace unas semanas, aunque parece toda una vida, Toni Roldán y Antonio Cabrales proponían en la presentación del primer Policy Brief del Center for Economic Policy and Political Economy de Esade, reforzar el refuerzo, apoyo y orientación de lo alumnos de educación primaria y secundaria, recuperando el Plan PROA. Esta propuesta cobra ahora mucho más sentido al ir conociéndose la extensión de la crisis sanitaria provocada por el Coronavirus y sus repercusiones en el sistema educativo.

Rendimiento educativo y horas de clase

La evidencia disponible sobre las consecuencias educativas de las pérdidas de clases es abundante. Burgess y Sievertsen (2020), basándose en Carlsson et al. (2015) y Lavy (2015), muestran un efecto de un 1% de la desviación estándar en indicadores de aprendizaje por cada 10 días que se pierden de clase, por lo que el cierre de los centros hasta el final del curso tendrá un efecto negativo en el aprendizaje de los alumnos de un 6% de la desviación estándar que en término de salarios hasta un 1% de sus ganancias futuras. Carlsson et al. (2015) analizan los resultados de jóvenes en Suecia al realizar pruebas cognitivas para el servicio militar como función del número de días de preparación de los examinados. Mientras que para el rendimiento en las pruebas de inteligencia cristalizada (sinónimos para ver la habilidad verbal y pruebas de comprensión de problemas técnicos) encuentran un efecto significativo, en las pruebas de inteligencia fluida (espaciales y lógicas) no hallan ningún efecto. Lavy (2015) analiza los resultados en PISA 2006 de 400.000 alumnos de 50 países, llegando a la conclusión de que una hora más por semana durante todo el curso escolar (equivalente al último trimestre de 2019-20) en las materias principales aumenta el rendimiento de los exámenes en alrededor del 6% de una desviación estándar o lo que viene a ser la diferencia entre España y la media de la OCDE.

Utilizando también datos de alumnos de diferentes países, en este caso procedente de las pruebas de matemáticas y ciencias de TIMSS 1994-95 de 39 países, Woessmann (2003) también estima un tamaño del efecto muy similar: un 10% de la instrucción (17,5 días de clase en el caso de España) reduce en un 1,5% el aprendizaje de los alumnos lo que en términos de PISA representaría el 20% del curso escolar respecto a otros países. Durante la crisis del Covid-19, este efecto promedio podría verse amortiguado por dos razones. La primera es el uso que están haciendo muchos centros educativos de la formación online y las plataformas digitales. La segunda es que España tiene más horas de clase en la ESO, 1.054 horas al año por las 919 de promedio de la OCDE, el equivalente a cuatro semanas y media más de clase (OECD Education at a Glance, 2019). Si se aprovecha la ocasión para reducir el sobrecargado curriculum español en el próximo curso 2020-21 y priorizar las competencias más relevantes, el efecto del cierre de los centros podría mitigarse.

Desigualdades educativas y rendimiento escolar

El principal problema es que este impacto va a ser heterogéneo, con un efecto limitado entre los alumnos de entornos favorecidos pero elevado entre los alumnos rezagados y desfavorecidos. Los estudiantes de familias desfavorecidas podrían tener menos apoyo académico por parte de sus padres. Los recursos tecnológicos, las habilidades no cognitivas y los conocimientos de los padres son diferentes: es difícil ayudar a un hijo en una materia que no entiende uno mismo (Burgess y Sievertsen, 2020).

La situación económica y laboral en los hogares más afectados por esta crisis sanitaria también se transmitirá al rendimiento académico, la capacidad de estudio y concentración de los hijos. Ananat, et al., (2011,) estiman que los despidos laborales de más un 1% de la población en edad de trabajar reducen el rendimiento de los alumnos en matemáticas en un 7,6% de la desviación estándar. En el reciente artículo de Labour Economics, Ruiz-Valenzuela (2020) muestra con datos de jóvenes españoles del cuarto trimestre de la EPA entre 2000-2004 que los estudiantes cuyos padres tienen un contrato fijo en lugar de temporal tienen 7,8 puntos porcentuales más de probabilidades de graduarse a tiempo que el resto de sus compañeros. Es decir, la inseguridad laboral afecta negativamente a los resultados académicos.

Como reconocen Doepke y Zilibotti en un post del pasado 1 de abril, la crisis del Coronavirus agrandará la brecha académica por nivel socio-económico. A la pérdida del último trimestre de este curso habrá que sumarle la constatada pérdida de competencias durante el verano en lengua y, sobre todo, en matemáticas, que puede llegar hasta la mitad de lo aprendido durante el curso. Este retroceso estival es más acentuado también en los alumnos de entornos desfavorecidos. Si estos alumnos se desenganchan de los estudios en este último trimestre del curso 2019-20 y en verano no tienen refuerzo, no sólo no progresarán en sus competencias, sino que olvidarán una parte de lo aprendido hasta marzo.

El retroceso en el aprendizaje de los alumnos de entornos desfavorecidos podría resultar en un incremento de sus tasas de repetición en los próximos años y empeoramiento de las tasas de graduación. Pischke (2007) analiza los efectos del cambio de calendario escolar en algunos estados de Alemania Federal en el curso 1966-67 y 1967-68 con el objetivo de adecuarlo al resto de países europeos y que supuso la pérdida de dos tercios de instrucción en esos dos años. Las tasas de repetición aumentaron entre 0,9 y 1,1 puntos porcentuales, un impacto considerable pues antes de la reforma se encontraban en el rango de entre el 2% y los 5%. También muestra que la reducción de las clases disminuyó el porcentaje de alumnos que eligió itinerarios destinados a acceder a estudios superiores, aunque no encuentra que esta disminución tuviera efecto a largo plazo en los salarios o el empleo.

Si se incrementasen las repeticiones en España se estaría agravando uno de los principales problemas de la educación española. Como señalaban Roldán y Cabrales (2020) la repetición de curso es “una medida muy cara, muy poco eficaz y que aumenta la probabilidad del fracaso escolar”. Los últimos datos de PISA (2018) muestran que el porcentaje de alumnos españoles que en el curso 2017-18 había repetido al menos una vez con 15 años era del 28,7% por el 11,4% de la OCDE (aunque esta proporción ha venido bajando desde el 34% 2012, pasando por el 31% 2015).

Es, además, una medida inequitativa pues al comparar dos alumnos con las mismas competencias, pero distinto nivel socioeconómico (alto y bajo), la probabilidad de haber repetido es 4 veces mayor en el caso del alumno desaventajado con respecto al alumno aventajado (Gortázar y Moreno, 2017). Especial atención merecen, en el caso español, los alumnos de primer curso de Formación Profesional Básica que estaban a punto de comenzar su Formación en Centros de Trabajo (FCT) al decretarse el cierre de los centros y que pudieran desengancharse definitivamente de los estudios.

El efecto no va a ser igual por cohortes de edad. Meyers y Thomasson (2017) analizan los efectos en los Estados de EEUU de la Pandemia de la Polio en 1916 y encuentran que un aumento en una desviación estándar de más casos por cada 10.000 habitantes resultó en aproximadamente 0,07 años menos de escolaridad para niños entre 14 y 17 años, en relación con la cohorte de referencia de personas de edad 19-21. Los niños que ya tenían entre 17 y 18 años, o que tenían entre 10 y 14 años no se vieron tan afectados. En 2020 disponemos de una tecnología muy superior. Esperamos que la formación online amortigüe parte del efecto del cierre de los centros. Pero la evidencia sugiere que el impacto del cierre de los centros se note más en los estudiantes que estén a punto de terminar una etapa educativa, como 4º de la ESO o 2º de Bachillerato, donde no se podrá recuperar en los próximos cursos la materia no adquirida en este último trimestre del curso 2019-20. También, los alumnos de 2º curso de FP Básica, Media y Superior se encontraban en la fase de comenzar las FCT al cierre de los centros, y podrían quedarse sin realizar las prácticas o el proyecto.

Otros factores podrían influir en sentido contrapuesto. El esperable incremento en el desempleo reducirá el coste de oportunidad de continuar estudiando, al disminuir el atractivo de posibles alternativas laborales inmediatas. Ese factor puede hacer que, después del efecto negativo inicial, a medio plazo muchos jóvenes continúen sus estudios. Harris y Larsen (2018) muestran que después de una caída inicial en el aprendizaje de los alumnos de Nueva Orleans después del Huracán Katrina de agosto de 2005, los indicadores educativos se recuperaron en 2014 con mejoras significativas tanto en rendimiento académico como en graduación en estudios de secundaria postobligatoria y superiores.

RAND (2014) evalúa los efectos de programas de verano sobre el rendimiento de estudiantes en tercer grado a partir de la primavera de 2013 y se matricularon en una escuela pública en uno de los cinco distritos urbanos: Boston; Dallas Condado de Duval, Florida; Pittsburgh; o Rochester (NY). Este programa de capacitación de verano de 5 semanas tuvo un efecto equivalente al 20% del progreso anual en matemáticas. Los beneficios fueron particularmente grandes para los estudiantes pobres, de minorías y rezagados.

La tasa de abandono educativo temprano en España venía disminuyendo desde el 31,7% de 2008 hasta el 17,3% de 2019. Aun así, el abandono sigue siendo superior al 10,6% de promedio de la UE. Por eso en el próximo post desarrollaremos la propuesta de implementar ya desde el mes de junio, y especialmente en verano, un renovado Plan de Refuerzo, Orientación y Apoyo (PROA), programa que funcionó en España entre los años 2005-2012 y se llevaba a cabo durante el curso escolar y, por tanto, su realización en el mes de julio sería novedosa. Creemos que hay tiempo suficiente antes del comienzo del curso 2020-21 para compensar gran parte de las pérdidas de aprendizaje durante la crisis.

Referencias

Ananat, E. O.; Gassman-Pines, A. Francis, D.V. Gibson-Davis, C.M. (2011): Children Left Behind: The Effects of Statewide Job Loss on Student Achievement, NBER Working Paper No. 17104 https://www.nber.org/papers/w17104

Burgess, S. Sievertsen. H.H. (1 de abril de 2020) Schools, skills, and learning: The impact of COVID-19 on education https://voxeu.org/article/impact-covid-19-education

Carlsson, M, G B Dahl, B Öckert y D Rooth (2015), “The Effect of Schooling on Cognitive Skills”, Review of Economics and Statistics 97(3): 533–547 https://www.mitpressjournals.org/doi/pdf/10.1162/REST_a_00501

Doepke, M. y Zilibotti, F. (1 de abril de 2020): COVID-19 and Children’s Education https://www.psychologytoday.com/us/blog/love-money-and-parenting/202004/covid-19-and-children-s-education , Psychology Today (1 de abril)

Gortázar, L. y Moreno, J.M. (2017), “Costes y consecuencias de no alcanzar un pacto educativo en España.” Revista Educación, Política y Sociedad. Nº 2, 2, 2017, págs. 9-37. https://pdfs.semanticscholar.org/030b/f4856fd0464217690212f0bf97bdc32b6a6f.pdf

Harris, D.N. Larsen, M.F. (2018): The Effects of the New Orleans Post-Katrina Market-based school reforms on medium-term student outcomes, Technical Report Education Research Alliance for New Orleans, https://educationresearchalliancenola.org/files/publications/Harris-Larsen-Reform-Effects-2019-08-01.pdf

INEE (2019): PISA 2018. Programa para la Evaluación Internacional de los Estudiantes Informe Español. Ministerio de Educación y Formación Profesional. https://bit.ly/3aUuuwG

Lavy, V (2015), “Do Differences in Schools’ Instruction Time Explain International Achievement Gaps? Evidence from Developed and Developing Countries”, Economic Journal 125. https://www.nber.org/papers/w16227.pdf

Meyers, K. y Thomasson, M.A. (2017): Paralyzed by Panic: measuring the effect of school closures during the 1916 Polio Pandemic on Educational Achievement, NBER Working Paper 23890 http://www.nber.org/papers/w23890

OECD (2019): Education at a Glance, OECD: Paris. 2019

Pischke, J.S. (2007): The Impact of Length of the School Year on Student Performance and Earnings: Evidence From the German Short School Years, Economic Journal 117, (523), 1216-1242 http://econ.lse.ac.uk/staff/spischke/ksj_EJ_final.pdf

RAND (2014): Ready for Fall? Near-Term Effects of Voluntary Summer Learning Programs on Low-Income Students’ Learning Opportunities and Outcomes. Santa Monica, Calif.: RAND Corporation. https://www.rand.org/pubs/research_reports/RR815.html

Roldán, A. y Cabrales, A. (2020): Dos acuerdos educativos para la legislatura: una propuesta transversal, Policy brief #1 – marzo 2020 https://www.esade.edu/itemsweb/wi/research/ecpol/EsadeEcPol_policybrief1.pdf

Ruiz-Valenzuela, J. (2020): Intergenerational effects of employment protection reforms, Labour Economics,  62. https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0927537119301101

Woessmann, L. (2003). Schooling resources, educational institutions and student performance: The international evidence, Oxford Bulletin of Economics and Statistics, vol. 65, pp. 117-70, https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=234820

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El eje de rotación del cálculo de las pensiones de jubilación

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Por Enrique Devesa (Universidad de Valencia, IVIE e Instituto de Polibienestar)

Si hiciéramos una encuesta de qué variable es la que más afecta al cálculo de la pensión inicial de jubilación, seguro que habría varias candidatas. Para mí “el eje de rotación” en el cálculo de dicha pensión es el número de años cotizados y voy a explicar por qué.

El número de años cotizados interviene en:

1. El coeficiente por años cotizados o porcentaje que se aplica a la base reguladora. Actualmente este coeficiente alcanza un máximo del 100% cuando se hayan cotizado 36 años o más (en 2027 llegará a 37 años o más). Lo de “o más” es importante porque significa que los años cotizados por encima de estas cifras no incrementan dicho coeficiente, lo cual no parece muy equitativo. Es más, es a todas luces injusto con quienes acumulan largas carreras de cotización.

2. La determinación de la edad ordinaria de jubilación, que en 2020 fluctúa entre 65 y 65,83 años, según se haya cotizado 37 o más años, o menos de 37 años, respectivamente. Nuevamente vuelve a aparecer “o más”. Y una puntualización: la edad ordinaria no es un único valor sino el rango de valores entre esos dos. Pero, además, la edad ordinaria es un elemento clave para saber si una persona se jubila de forma anticipada o retrasada, con la aplicación de los coeficientes correspondientes.

3. El coeficiente reductor o penalización por anticipar la edad de jubilación. Su aplicación es un poco especial, porque en primer lugar se calcula el coeficiente por anticipo que corresponda, después se calcula el complemento al 100% de dicho valor y por último se multiplica, como un factor más, por la base reguladora para obtener el valor de la pensión inicial. El que sea multiplicativo hace que, en términos absolutos, su incidencia en cada individuo dependa del coeficiente por años cotizados que le corresponda. Por ejemplo, un coeficiente del 8%, le resta a su pensión inicial un 8% si su coeficiente por años cotizados es del 100%, pero solo la disminuye un 4% si el coeficiente es del 50%. A esto se une que la pensión máxima se reduce en un 0,50% por cada trimestre o fracción de trimestre de anticipación[1]. En el caso de cese voluntario el coeficiente fluctúa, por cada trimestre o fracción de trimestre que se anticipe, entre cuatro valores que van desde 1,625% hasta 2% según se hayan cotizado 44,5 años o más, o menos de 38,5 años, respectivamente. En el caso del cese no voluntario los cuatro coeficientes fluctúan entre 1,5% y 1,875%.

4. El Coeficiente ampliador o bonificación por retrasar la edad de jubilación. En este caso, el coeficiente se suma al de años cotizados, con lo que su incidencia en cada individuo, en términos relativos, va a depender nuevamente del coeficiente por años cotizados que le corresponda. Así, una bonificación de un 4% se sumaría tanto a un coeficiente por años cotizados del 100% como del 80%, pero con diferente peso relativo. Este coeficiente se asigna por cada año completo de retraso de la edad de jubilación y sus tres valores fluctúan entre un 2% y un 4% según haya cotizado 25 años o menos, o más de 37 años, respectivamente.

Todo esto queda corroborado por el hecho de que el número de años cotizados sea la variable que presenta un coeficiente de correlación más elevado (-0,8230) respecto al Tanto Interno de Rendimiento (TIR), cuando hacemos la comparación por Comunidades Autónomas. Es decir, un mayor número de años cotizados genera una menor “rentabilidad”, medida a través del TIR, como se puede ver aquí.

Existen otros muchos elementos disonantes, como no considerar toda la carrera laboral; integrar las lagunas de cotización en el Régimen General, pero no en el de Autónomos; posibilidad de elegir las bases de cotización en el de Autónomos pero no en el General, etc.

En resumen, es un auténtico galimatías, lo cual no sería malo si diera lugar a un sistema con una elevada equidad actuarial, donde a priori todos los individuos tuvieran el mismo TIR.

Pero no es así, como se puede ver en el Informe del Instituto de Actuarios sobre el Factor de Equidad Actuarial; donde se utiliza una variable equivalente al TIR: el Factor de Equidad Actuarial[2] (FdEA), que se obtiene como el cociente entre el valor actual actuarial de las pensiones y el valor actual actuarial de las cotizaciones realizadas por diferentes individuos tipo. Un valor mayor que uno nos indica que el sistema entrega más de lo que recibe; siendo el caso contrario cuando el FdEA sea menor que uno.

Los individuos tipo elegidos han variado entre 33 y 43 años cotizados y entre 60 y 70 años como edad de jubilación. Los datos que siguen se han obtenido para individuos tipo que han cotizado siempre por bases medias. Así, el valor del FdeA promedio ponderado -según el gasto de las altas de la Muestra Continua de Vidas Laborales 2018- es de 1,51; lo que indica que el sistema entrega un 51% más de lo que recibe, lo que implica que existen importantes problemas de sostenibilidad actuarial, debido a su elevada generosidad. Además, el menor valor de los 121 individuos analizados es de 1,12 y el mayor de todos alcanza 1,95, con una desviación típica ponderada de 0,22. Esto se traduce en una elevada falta de equidad actuarial, ya que solo hay 10 individuos cuyo FdEA coincide cuando utilizamos tres decimales.

Esta elevada falta de equidad hace que algunos colectivos pidan la revisión de la fórmula de cálculo de la pensión, pero siguiendo la lógica de los resultados obtenidos, todos los individuos, excepto el que tenga un mayor FdEA (con 33 años cotizados y edad de jubilación 66), deberían pedir que se revisara para que su pensión fuera tan generosa como la de este.

Esto es difícil de resolver con un sistema de prestación definida como el actual. La solución pasa, casi inevitablemente, por un sistema de cuentas nocionales individuales, donde se podría establecer que todos los individuos tuvieran ex ante un trato equitativo desde el punto de vista actuarial, pudiendo gestionar mejor la sostenibilidad actuarial del sistema.

Si la inclinación del eje de rotación de la Tierra da lugar a las estaciones, la inclinación del “eje de rotación de las pensiones” genera inequidades que son difícilmente justificables. Pero lo podemos enderezar (el de las pensiones, claro).


[1] Esto último permite entender por qué se habla de que para los que cotizan por bases altas y muchos años (llegando a una pensión teórica inicial que supera la máxima), la anticipación de la edad de jubilación solo les afecta en un 2% por cada año de adelanto, pero no se dice que una parte de lo cotizado no les beneficia porque su pensión teórica no puede sobrepasar el tope máximo.

[2] Otros autores, incluido el Banco de España, utilizan la denominación de Coste por Pensión Unitaria.

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¿Están bien preparados nuestros responsables sanitarios?

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Félix Lobo, Catedrático emérito Universidad Carlos III de Madrid y Funcas
Matilde P. Machado, Departamento de Economía, Universidad Carlos III de Madrid
Marcos Vera-Hernández, Departamento de Economía, University College London

La crisis de salud pública y sanitaria provocada por el virus SARS-CoV-2 ha puesto el foco en las Consejerías de Sanidad de las Comunidades Autónomas (CC. AA.) de España. El interés en estos departamentos está justificado pues de su organización y eficacia depende en gran parte la mejor o peor gestión de la pandemia. El desempeño de dichas consejerías dependerá, entre otras cosas, de la formación y la experiencia que tienen los altos cargos que las dirigen. Por ello, nos propusimos la tarea de compilar información sobre las competencias académicas y experiencia profesional de los principales responsables de salud pública y asistencia sanitaria de las CC. AA.

La gestión, los resultados en términos de salud y el buen gobierno

Un reciente trabajo del profesor Bloom y coautores (ver aquí) muestra una asociación positiva entre las buenas prácticas de gestión y administración y los resultados en términos de salud. Utilizando una muestra de hospitales de Alemania, Brasil, Canadá, Francia, India, Italia, Suecia, Reino Unido y Estados Unidos de América, hallan que los hospitales con mejor gestión también tienen mejores resultados clínicos (medidos por la tasa de supervivencia a infartos de miocardio)  y que estos hospitales también tienen un alto porcentaje de directivos con estudios de posgrado en gestión.

Es más, sus resultados apuntan a una cierta complementariedad entre formación biomédica y formación en gestión. El estudio muestra que los hospitales que están más cerca de universidades que ofrecen tanto cursos sobre salud como sobre gestión tienen mejor gestión y también mejores resultados en salud, mientras que la distancia a universidades que solo ofrecen cursos en uno de los dos campos o en ninguno, no predice mejores resultados en ninguno de los dos. Aunque es un trabajo que no proporciona una respuesta definitiva, las relaciones que encuentra son muy sugerentes.

También sabemos, según la amplia línea de investigación protagonizada por Acemoglu y Robinson, que las instituciones y el buen gobierno son fundamentales para el crecimiento y el desarrollo económico y social y que la formación y la experiencia de los directivos son relevantes para la calidad del gobierno. Más en concreto, el buen gobierno en sanidad sería decisivo para la calidad de los sistemas sanitarios, como se argumenta largamente aquí. En España, el nombramiento de puestos directivos en el gobierno sanitario no siempre ha atendido a criterios de méritos y capacidad, sino también a criterios políticos (ver aquí y aquí).

Aclaración: salud pública, asistencia sanitaria individual y sanidad pública

Para seguir nuestra argumentación conviene tener clara la distinción entre servicios de salud pública y asistencia sanitaria individual. Los primeros se dedican a la salud poblacional: promoción, prevención y protección de la salud. La prevención es lo más relevante frente a una pandemia: vigilancia epidemiológica, detección de infectados, rastreo de sus contactos, cuarentenas, seguimiento de casos, recogida y tratamiento de la información resultante. Estas actividades presentan fuertes efectos externos, e incluso carácter de bien público y tiene que ser el Estado quien los financie. En cambio, los servicios de asistencia sanitaria individual diagnostican y tratan las enfermedades de personas concretas, como una operación de apendicitis o los cuidados a enfermos de la COVID-19.

En los países europeos estos servicios individuales, que técnicamente son un bien privado, están financiados colectivamente por razones de equidad y en algunos, como en el nuestro, predomina, además, la provisión o suministro de servicios por una entidad pública. Así que en nuestro país los servicios de salud pública (bien público) desde luego son suministrados por el Estado, pero los de asistencia sanitaria (bien privado) en gran parte también, y a todo el conjunto se le suele designar como “sanidad pública”. Ante una pandemia como la que sufrimos la diferencia entre unos y otros cobra mucha importancia y por ello la hemos tenido muy en cuenta al plantear este artículo.

Idealmente, ambas facetas, salud pública (sobre todo vigilancia epidemiológica) y asistencia sanitaria (primaria y hospitalaria) deben ir coordinadas, pero su naturaleza, es distinta y el tipo de formación y las actividades que requieren también son diferentes.

El papel de las CC. AA. en la gestión de la pandemia

En España las competencias del Estado sobre los servicios públicos de salud pública y asistencia sanitaria están divididas entre el Gobierno central y las CC. AA. Según la Constitución española las competencias exclusivas del Estado son: sanidad exterior; bases y coordinación general de la sanidad; legislación sobre productos farmacéuticos y la llamada Alta Inspección. Por su parte a las CC.AA. corresponde el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de sanidad e higiene, promoción, prevención y restauración de la salud (lo que llamamos “salud pública”); la coordinación hospitalaria y la gestión de la asistencia sanitaria. Para lo que nos importa aquí podemos resumir estas competencias diciendo que las CC.AA. tienen amplísimos poderes para organizar, dirigir y financiar sus servicios públicos de salud pública y asistencia sanitaria. Nótese que el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud (CISNS) es un órgano de coordinación, información y cooperación entre Ministerio de Sanidad y CC.AA. pero no tiene capacidad de tomar decisiones obligatorias para las CC.AA.

Las transferencias desde la Administración Central del Estado a las CC.AA. de los servicios de salud pública – de extraordinaria importancia en ocasión de pandemia – precedieron en años a las de los servicios públicos asistenciales. Por ejemplo, el Real Decreto 1359/1984, de 20 de junio, sobre transferencia de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de Madrid en materia de Sanidad, ya puso en sus manos los servicios de salud pública. Las competencias de asistencia sanitaria (que hasta entonces eran desarrolladas y financiadas por la Seguridad Social) se transfirieron a las CC.AA. entre 1981 (Cataluña fue la primera que las recibió) y 2002, en que se completaron para todas las CC.AA.

El estado de alarma, que duró desde el 14 de marzo hasta el de 21 de junio, aunque lo declara el Gobierno de España, no implicó la centralización de todo el poder público en el propio Gobierno (o en general, en el Estado). En concreto, el Real Decreto 463/2020 establece que “Todas las autoridades civiles sanitarias de las administraciones públicas del territorio nacional, así como los demás funcionarios y trabajadores al servicio de las mismas, quedarán bajo las órdenes directas del Ministro de Sanidad en cuanto sea necesario para la protección de personas, bienes y lugares, pudiendo imponerles servicios extraordinarios por su duración o por su naturaleza.” Pero a continuación subraya que “Sin perjuicio de lo anterior, las administraciones públicas autonómicas y locales mantendrán la gestión, dentro de su ámbito de competencia, de los correspondientes servicios sanitarios, asegurando en todo momento su adecuado funcionamiento. El Ministro de Sanidad se reserva el ejercicio de cuantas facultades resulten necesarias para garantizar la cohesión y equidad en la prestación del referido servicio.”

En resumen, puede decirse que el Gobierno central (Ministerio de Sanidad) era, durante el estado de alarma, la autoridad en última instancia, pero que las decisiones concretas sobre el funcionamiento, organización y distribución de recursos de los servicios sanitarios públicos regionales, tanto de salud pública, como de asistencia sanitaria individual, siguió siendo responsabilidad de las CC.AA. A lo largo de mayo el estado de alarma se fue “federalizando” progresivamente, dando participación cada vez mayor a las CC.AA. en las decisiones de su aplicación y “desescalada” (ver aquí) y desde junio las CC.AA. recobraron las competencias plenas sobre sus servicios.

La recopilación de los currículos

“A priori”, nuestra tarea de compilar información sobre las competencias académicas y experiencia profesional de los responsables de sanidad parecía sencilla pues la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, ha facilitado el acceso en línea a mucha información de las administraciones públicas. En particular, es obligado ofrecer el organigrama de las administraciones juntamente con las funciones de cada cargo. Efectivamente, con una búsqueda sencilla en Google y unos cuantos clics, el ciudadano puede conocer la estructura de los gobiernos regionales, incluida la de las consejerías de sanidad y de los servicios de salud. Sin embargo, lo mismo no se aplica a los currículos de sus altos cargos. Mientras algunas CC. AA. tienen esta información con un formato estándar y de fácil acceso (como por ejemplo Galicia o la Comunidad Valenciana), otras se limitan a una escasa descripción de méritos.

Nuestros datos reflejan, por tanto, nuestro mejor intento de encontrar los currículos de los tres cargos de las conserjerías de sanidad que parecen ser los principales a la hora de responder a la pandemia. Los hemos recogido de las webs oficiales de los gobiernos autonómicos, en Linkedin, o donde Google nos llevase (noticias sobre el nombramiento de los cargos, etc.). Hemos considerado los currículos de las personas que actualmente aparecen en las webs oficiales (por ejemplo, ya reflejan el cambio de consejero y de responsable de la salud pública en Galicia tras las últimas elecciones o los numerosos cambios que ha habido en Canarias).

Los currículos encontrados son muchas veces muy imprecisos. El ejemplo típico se encuentra en el ámbito de la formación de posgrado donde muchas veces se mencionan másteres, sin especificar ni el centro donde se han cursado, ni el año. Sospechamos que la calidad de dichos cursos de posgrado es muy heterogénea. De igual manera encontramos imprecisiones en los datos de experiencia profesional. Conjeturamos que en algunos casos los currículos no incluyen toda la información relevante, y que, por ejemplo, se han podido omitir puestos asistenciales. Nuestro criterio ha sido tomar al pie de la letra esta información, pero somos conscientes de que seguramente hay errores y, por ello, no vamos a ofrecer datos por comunidad autónoma, sino agregados.

La formación y experiencia de los altos cargos

La Tabla que sigue a continuación resume la información que hemos recogido sobre los currículos de los tres altos cargos de las consejerías y servicios de salud que nos parecen más importantes en relación con la pandemia:

• El consejero/a, que es la máxima autoridad en sanidad de cada CC.AA, equivalente al ministro del Gobierno central.

• El director/a del servicio de salud, que es jefe de los servicios asistenciales regionales de carácter individual (asistencia primaria y hospitales) y que en todos los casos están organizados en una entidad separada, con presupuesto propio, por ejemplo, el Servicio Madrileño de Salud, Catsalut y Osakidetza.

• El responsable máximo (suele llamarse director general) de los servicios de salud pública.

La primera observación es que no todos son titulados en alguna de las áreas de la biomedicina (Medicina, Farmacia, Enfermería, Biología…). Los responsables de salud pública sí tienen todos esta formación, pero sólo la tienen alrededor de 3/5 de los directores del servicios de salud y ¾ de los consejeros. Desde nuestro punto de vista no está claro que la formación en biomedicina sea un requisito indispensable para ejercer una buena labor en estos puestos. Es posible que en este tipo de cargos la capacidad política y de gestión y la independencia, en el sentido de una menor susceptibilidad a la captura por colectivos profesionales o intereses económicos, pueden ser más importantes, aunque sin duda un conocimiento de primera mano del sector puede ser muy útil.

Es precisamente en la experiencia previa en gestión, donde nuestros altos cargos obtienen la mejor nota, pues el 94% de los consejeros y directores de salud la tienen, mientras que el porcentaje es menor para los responsables de salud pública, un 71%, lo cual es muy interesante dada la importancia que tienen este tipo de servicios para dar respuesta a la actual pandemia. Obviamente, la calidad y cantidad de dicha experiencia será muy heterogénea, pero al menos para la inmensa mayoría este puesto no fue el primero en el que gestionaban algo.

El artículo de Bloom et al. 2017 subraya la importancia de combinar la formación biosanitaria con la formación en gestión. Sin embargo, tan sólo la mitad de los consejeros de sanidad y responsables de salud pública y sólo el 30% de los directores de servicios de salud reúnen ambas cualidades. Suelen ser licenciados en Medicina o diplomados en Enfermería que han cursado un postgrado de gestión sanitaria. Los que no reúnen ambos tipos de formación suelen ser licenciados en Ciencias Económicas y Empresariales, en Derecho, o en Psicología que no han cursado postgrado en ciencias de la salud. Hay un alto cargo que es economista y ha realizado el Máster de Salud Pública de la Escuela Nacional de Sanidad, pero parece una excepción. Cabe preguntarse incluso si existe una amplia oferta de posgrados en ciencias de la salud, como epidemiología o salud pública, que aceptan licenciados en Ciencias Económicas y Empresariales o Derecho.

Donde peor nota obtienen nuestros altos cargos es en la formación y experiencia en salud pública, que sabemos es clave en tiempos de pandemia. El porcentaje de consejeros o directores del servicio de salud con experiencia en materia de salud pública es mínimo (6%), y aquellos con formación en salud pública también muy bajo (12% y 18%). Si bien es cierto que los porcentajes son un tanto mejores para los responsables de salud pública, sorprende que tan solo la mitad tenga experiencia o formación en este campo.

En resumen, encontramos que la mayoría de los altos cargos sanitarios cuentan con experiencia en gestión, pero que no siempre esa experiencia está respaldada con una formación en gestión, y que su formación y experiencia en salud pública está bastante por debajo de lo que sería deseable en tiempos de pandemia.

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Recomendaciones (o no) de lectura: El valor de las cosas, de Mariana Mazzucato

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Siempre me ha intrigado que algunos libros sobre cuestiones e ideas económicas acaben convirtiéndose en best-sellers. Siendo principalmente un lector de papers y conociendo la obra científica de autores de esos libros (en demasiados casos, la ausencia de dicha obra) suelo resistirme a este tipo de lecturas. Además, en muchas (no todas) de las ocasiones en las que no me he resistido suficientemente, la experiencia no ha sido satisfactoria.

No obstante, a veces basta un empujoncito para vencer mi resistencia. Lectores de NeG o seguidores en redes sociales ocasionalmente solicitan mi opinión sobre algunos de estos libros y, normalmente, no me resisto a las peticiones del oyente (aquí/aquí y aquí/aquí). En esta ocasión fue Rebeca Gimeno (una periodista que divulga mucho y muy bien las ideas y los relatos económicos) quién en repuesta a un tuit mío me animó a leer El valor de las cosas (EVC, de aquí en adelante) de Mariana Mazzucato (MM, de aquí en adelante). Tengo que agradecérselo efusivamente, aunque, como veremos a continuación, tampoco esta lectura vaya a cambiar radicalmente mi tendencia natural a la desconfianza en este tipo de obras.

¿Valor objetivo o subjetivo? ¿Generación o extracción de rentas?

EVC aborda una cuestión que intrigó a los economistas durante mucho tiempo: ¿Con qué criterios clasificamos a las actividades humanas en “productivas” o “improductivas”? Junto con un repaso histórico de esta controversia, el libro se construye alrededor de tres ideas:

  1. 1. El sistema de cuentas nacionales con el que medimos la actividad económica incluye actividades improductivas y mide mal las productivas (por ejemplo, el trabajo doméstico y la provisión de bienes y servicios públicos). Así, la Economía convencional, habiendo perdido el sentido de qué es y de dónde procede el “valor”, ha contribuido a la consolidación de un sistema económico insostenible e injusto.
  2. 2. El sistema financiero es un mecanismo de cobertura para actividades extractivas, es decir, que no generan valor. Más que en un mecanismo eficiente de colocación de ahorro en las inversiones más productivas, se ha convertido en un conjunto de actividades improductivas que sirven para extraer rentas o rivalizar con los casinos de apuestas.
  3. 3. La actividad innovadora del sector público está infravalorada, no se le reconoce todo el valor que crea y que sustenta a otros sectores, como el farmacéutico y el tecnológico, que más que innovar se dedican a ingeniar trucos para extraer rentas generadas por la innovación del sector público.

MM concluye su obra con una proclama a favor de un nuevo sistema económico que promocione las actividades “productivas” y elimine las “improductivas”: solo un cambio que vuelva a poner “el valor” en el centro del pensamiento económico puede convertir a la Economía, la “ciencia cínica”, en una ciencia esperanzadora que impulse un crecimiento económico sostenible y respetuoso con el medio ambiente y promueva el bienestar social.

Capítulo a capítulo

Todo ello se hace en nueve capítulos: dos sobre la teoría del valor en la historia del pensamiento económico, uno sobre la medición de riqueza, tres sobre el sector financiero, uno sobre innovación, otro sobre el sector público y, finalmente, la llamada en aras de la “Economía de la esperanza”.

Los dos primeros capítulos sobre historia del pensamiento económico son bastante recomendables como lecturas complementarias en cursos de microeconomía. El primero se dedica a la concepción objetiva del valor de los mercantilistas, fisiócratas y economistas clásicos que identificaban determinadas actividades como la fuente de la riqueza (respectivamente, el comercio, el sector primario, y el trabajo). El segundo capítulo, que me pareció inferior con respecto al anterior, se dedica a la revolución marginalista y cómo esta transmutó la concepción objetiva del “valor” en subjetiva: cada individuo decide por sí mismo lo que son actividades productivas (o no) mediante su disposición a pagar por los bienes y servicios producidos por dichas actividades. No obstante, tras estos dos capítulos se echa de menos alguna referencia a la Economía de la Elección Social y a si una de las principales conclusiones de esta rama de la ciencia económica (con individuos heterogéneos en preferencias no es posible construir una función de bienestar social que sirva para clasificar actividades en “productivas” e “improductivas”) resulta relevante para EVC.

El tercer capitulo es una historia de la medición de la riqueza (también una lectura recomendable para estudiantes de grados de Economía). Aquí MM señala que la inclusión (y exclusión) de determinados bienes y servicios en el cálculo del PIB lleva a una medición equivocada y tendenciosa de EVC. Se apunta así a toda una corriente de pensamiento que denuncia que el PIB no mide lo que debería medir, ni mide bien lo que mide, sin tener en cuenta que el PIB está diseñado para calcular la actividad económica que tiene lugar en los mercados, no riqueza ni bienestar social (como explican muy bien Antonia Diaz, aquí, y Javier Ferri y Rafael Doménech, aquí y aquí). Con esta confusión, además, se ningunea el desarrollo paralelo de indicadores y evidencia sobre cómo medir el bienestar social, que no se limita a las cuentas nacionales. Por ejemplo, organismos económicos internacionales (entre ellos la OECD y Banco Mundial) han desarrollado indicadores para medir dichos objetivos que van mucho más allá del PIB. Y la nueva rama de la Economía de la Felicidad proporciona evidencia macro y micro muy abundante y rica sobre qué hace a los ciudadanos más “felices” (ver, por ejemplo, la serie de informes anuales aquí). Estas contribuciones a la mejor comprensión de los objetivos de las políticas económicas y sociales merecerían alguna atención en una obra con las pretensiones de EVC.

Los capítulos 4 a 8 contienen los fundamentos de las otras dos tesis principales del libro. Contienen una sucesión de ejemplos escogidos (no regularidades empíricas) que ofrecen sustento a esas tesis, pero obviando otros que podrían ilustrar lo contrario y sin entrar a tratar las cuestiones fundamentales. Por ejemplo, siendo cierto que el sector financiero se ha desarrollado mucho y que a pesar de su extensa regulación y supervisión es un campo abonado para la generación de crisis financieras, ¿hay algunos determinantes puramente económicos, más allá de teorías “conspiranoicas”, que expliquen el peso que ha adquirido? ¿qué impide que la regulación y la supervisión financieras controlen los excesos?. Otro ejemplo: dando por supuesto que la innovación tecnológica nace de un esfuerzo colectivo y acumulativo y que el sector público, mediante sus universidades y financiación de proyectos de I+D, participa de forma crucial en ella, ¿por qué el sector público no tiene un papel mucho más activo y eficiente en la conversión de las innovaciones tecnológicas en bienes y servicios con valor económico que puedan competir con los que ofrece el sector privado? En otras palabras, ¿por qué el sector público tiene tantas dificultades a la hora de pasar “de las musas al teatro” (y no solo en lo que respecta a la innovación tecnológica)? Al final, quedan demasiados agujeros por cubrir si lo que se pretende es ofrecer una “teoría moderna” del valor y del papel que juega, puede y debería jugar el sector público en la generación de riqueza.

El valor (subjetivo) de EVC

En una reseña reciente de un libro de Stephanie Kelton, una autora prominente dentro de la (mal denominada, ver aquí y aquí) teoría monetaria moderna, John Cochrane dice:

“La Sra. Kelton … comienza con algunas observaciones correctas. Pero cuando las implicaciones no conducen a sus conclusiones deseadas, su lógica, hechos y lenguaje se convierten en pretzels”.

Creo que en el caso de EVC ocurre algo parecido en cuanto a la lógica y a los hechos; no tanto respecto al lenguaje que es bastante ameno y hace la lectura agradable y ágil, aunque, a veces (tres capítulos sobre el sector financiero) demasiado reiterativa. Habiendo leído la versión en castellano, hay que atribuir parte del mérito a su traductor, Ramón González Ferriz).

En su conjunto, EVC es más una obra de “political entrepreneurship” que análisis económico con nuevos puntos de vista y datos sobre la medición de la riqueza, cuál es y deberían ser los papeles de los sectores financiero, tecnológico y público o sobre cómo el Estado debería abordar los fallos del mercado (hay mucho wishful thinking y menos analytical thinking). Por ello, EVC resultará mucho más valioso para los que, como MM, propugnan agendas políticas en favor de un cambio de sistema económico que recupere “la concepción objetiva” del valor y en la que, de alguna manera, la “sociedad” ponga en primer lugar las actividades productivas que generan “valor de verdad” (como si se pudiera concebir  “la sociedad” como un ente homogéneo con voluntad y preferencias propias). Lo será menos para los que esperen obtener conocimiento sobre quién y cómo se deberían decidir esas actividades “objetivamente productivas” y cómo se promueven en el nuevo régimen económico que la “Economía de la esperanza” debería  conseguir. Para estas mentes, más analíticas que políticas,  también resultará algo contradictorio que muchas de las ineficiencias que señala MM y que se originan en una mala regulación estatal o en intervenciones fallidas del sector público, justifiquen un cambio de sistema en el que sea ese mismo sector público el que dirija la actividad económica hacia “actividades productivas” desterrando las improductivas.

En varias ocasiones, MM cita a Oscar Wilde: “Un cínico es un hombre que conoce el precio de todo y el valor de nada”. Los sagaces lectores, habiendo notado que yo soy algo cínico y muy gruñón (como John Cochrane), me disculparán si acabo confesando que, por todo lo anterior, El valor de las cosas no pasará a formar parte de mi colección de cosas de valor.

Juan Francisco Jimeno

Juan Francisco Jimeno

Doctor en Economía por MIT, 1990. Ha sido profesor en varias universidades españolas y extranjeras, investigador en FEDEA hasta 2004 y en la actualidad trabaja en la Dirección General de Economía y Estadística del Banco de España. Es autor de numerosos artículos de investigación y de libros sobre macroeconomía y economía laboral, investigador asociado al CEPR y a IZA y editor del IZA Journal of Labor Policy. Los puntos de vista expresados en mis entradas son estrictamente personales y no reflejan, necesariamente, los del Banco de España

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